中央党校省部班课题 推进国有经济结构战略性调整

    改革开放以来，我国国有企业改革取得了巨大成就，国有经济结构调整成效显著。国有经济结构和布局不断优化，逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。国有企业公司制股份制改革深入推进，自主创新能力进一步提高，运行机制进一步转换。此外，国有企业兼并重组成效初显，“走出去”战略深入推进。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，从战略上调整国有经济结构和布局，是推进国有企业健康发展的必由之路。但必须看到，进一步推进国有企业改革和国有经济结构战略性调整的任务依然十分艰巨。

   

国有经济结构存在的主要问题和调整思路

1999年，党的十五届四中全会提出“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”重要任务，要求“着眼于搞好整个国有资产合理流动和重组，调整国有经济布局和结构，积极发展大型企业和企业集团，放开搞活中小企业”，同时要求“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化和所有制结构调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为”。这是我国开展结构调整的基本指导思想。

（一）当前国有经济结构存在的主要问题

我国国有经济总量大，涉及行业多、地域分布广，构成了中国现代经济的主体，在控制国民经济命脉、促进国民经济发展中发挥了巨大作用。但国有经济结构和布局仍存在着较为突出的矛盾和问题。主要表现在：

1.资源分散，条块分割。一是国有经济行业分布过宽。目前，国有企业在国民经济全部20个门类中都有分布，在国民经济行业95个大类中也基本都有分布。中央三级以上子企业在国民经济20个门类中都有分布，在国民经济95个大类行业中，涉及86个行业。二是国有企业户数尤其是小企业户数过多，仍占全国国有企业总户数的近50%。从盈利能力看，小型国有企业和大型国有企业相比，总资产报酬率相差8倍多。三是国有经济布局条块分割现象突出。在原计划经济管理体制下，国有资本根据管理权限在部门、地区间进行分布，根据主管单位管辖范围开展生产经营，导致国有资本形成以主管单位行业管辖范围为纵向、以区域管辖范围为横向的条块分割状态。

2.国有资本合理流动的机制不健全。一是国有企业重组整合多以政府为主导。由于政府需要考虑调整对当地经济、社会稳定的影响，从而造成落后未必被淘汰、先进未必被扶持的问题，市场机制没有发挥主要作用。二是国有企业退出机制仍不健全。在实际操作中，国有企业尤其是大型企业破产带来的职工安置、社会保障、社会稳定等问题，还需要在实践中逐步探索解决，优胜劣汰的市场竞争机制对国有经济没有充分发挥作用。三是推进国有资本合理流动的手段不完善。目前，国有资本经营预算尚处于探索阶段，来源主要是从税后利润中收取的一小部分收益，尚未真正开展资本经营，规模较小、渠道单一、收取比例不够灵活，尚不具备对国有资本布局和结构进行预算调整控制的能力。

3.地区经济发展结构趋同。在传统的计划经济体制下，各地方政府长期追求工业自成体系，造成重复投资、重复引进、重复生产的现象十分严重，最终导致各地区之间产业结构严重趋同，分工协作程度弱化。尽管东、中、西部的资源和经济技术环境存在很大差别，但在工业产品结构中，相似程度却很高。趋同化涉及的产业和产品众多，从初级产品到机电产品，再到支柱产业，目前雷同现象还有继续增加的趋势。

4.企业自主创新能力不足。近年来，国有企业尤其是大型工业企业和科研单位围绕行业发展和市场需求，积极推进自主创新，加大科技研发投入，开发了一批具有国际、国内领先水平的新技术、新产品，为结构调整和产业升级提供了有力的技术支撑。但从总体情况看，我国国有企业技术装备水平与发达国家相比仍有不小的差距，企业技术创新尤其是自主创新投入和能力不足的问题依然较为突出。

5.国有企业内部资源配置不合理。国有经济布局过宽、条块分割现象严重、多元化经营、投资管理不规范等历史遗留问题导致国有企业内部资源配置不合理。一部分企业涉足领域过多，业务范围过宽，主业不突出，业务之间缺乏有机联系，企业在非主业领域投资和跨行业收购的现象时有发生。相当部分企业业务趋同、交叉重叠，在同一行业、同一领域、同一区域存在多家业务和经济规模相同或相近的国有企业，由此引起重复建设、同业过度竞争的现象十分普遍。

（二）国有经济结构战略性调整原则

国有经济结构战略性调整，关系到国民经济布局与结构调整的全局，是一项艰巨、复杂的系统工程。总体来说，国有经济结构战略性调整应坚持以下原则。

1.坚持结构调整与产业升级相结合的原则。重组不是目的，而是手段。通过国有经济结构进行进一步战略性调整，要能够实现资源的有效配置，加强企业的技术改造，加快产品的更新换代，增强产品的技术含量和附加价值，促进我国产业结构的优化升级。

2.坚持结构调整与培育国际竞争力相结合的原则。在经济全球化的背景下，“国内企业竞争国际化，国际竞争国内化”已成为我国市场竞争的主要特征。为此，在调整中必须充分利用我国国有企业的比较优势，扬长避短，积极借助外国的资本、资源、技术和人才等，培育一批具有较强国际竞争力、能真正参与国际竞争的大型企业集团。

3.坚持政府分类指导的原则。国有企业的情况千差万别，调整首先应当对国有企业及其资产进行正确分类，明确区分哪些企业是以增值为目的的，哪些是需要以“进”为主的，哪些是可以退出的。这样，国有经济结构战略性调整才能目标明确、有的放矢地进行。

4.坚持以市场配置资源的原则。市场经济中，企业重组是在不同的企业主体间进行的，应该使企业成为资产重组的动力源和操作者。企业可根据市场和自身发展的需要，在利润吸引力和生存压力的双重作用下，自主、合理地选择是否重组、重组对象、重组方式和重组规模，积极进行相应组织结构的调整和创新。

5.坚持有进有退、有所为有所不为的原则。要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家经济安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

（三）中央企业结构调整的主要设想

深入推进中央企业结构和布局的战略性调整，必须坚持科学发展观，充分考虑中央企业的具体情况，发挥优势，分类推进，把调整和发展有机结合起来，重点解决国有经济布局、产业结构调整、推进技术创新、提高竞争力、突出企业主业等问题。通过重组培育一批主业突出、有较强竞争力的大企业和企业集团，提高中央企业的活力、控制力和影响力。

1.进一步加大中央企业之间的重组力度。目前中央企业大致分为三类：第一类是关系到国家安全的战略性产业中的企业，包括军工、石油石化、电力、通信、煤炭、航空及水运等七大行业的中央企业，这类企业占中央企业总数的20%左右，在中央企业资产和利润总额中的比重均占70%左右；第二类是国民经济支柱行业中的一些骨干企业，主要指建筑、汽车、电子、重大装备、冶金、科研等基础性和支柱性行业中的中央企业，以及其他行业中已具备相当实力和市场竞争力的企业，约占中央企业总数的50%左右；第三类是规模较小、不具有行业影响力和发展前景，扭亏无望、管理混乱或资源枯竭型企业，约占中央企业总数的30%。前两类企业大约有80—100家。因此，国资委确定的目标是力争到2010年将中央企业整合到80—100家。

2.抓紧培育具有国际竞争力的大企业大集团。从某种意义上说，国与国之间的竞争，就是不同国家跨国公司之间的竞争。加快经济结构的战略性调整，加快经济增长方式的转变，提高国际竞争力，就必须着力培育具有国际竞争实力的大企业大集团。现阶段，虽然民营经济发展迅速，在某些领域已经具备相当的规模和竞争优势，但由我国的社会经济制度、国民经济结构以及科技和工业基础所决定，目前，在重要行业和关键领域培育出具有较强竞争力的跨国公司的历史使命，只能落在国有经济尤其是中央企业的肩上。

3.推进内部产业整合，提高资源配置效率。通过重组整合，在集团层面保留80—100家企业只是对中央企业结构调整的阶段性目标。目前，中央企业内部资源配置不合理的问题仍然较为突出，一些企业存在大量非主业资产，涉及领域过多，业务范围过宽，主业不突出；一些企业子企业户数过多，同质化现象严重，经营过于分散，甚至存在内部竞争；一些企业管理链条过长，甚至一些重要子企业如上市公司在5级以下，集团的控制力不断衰减，严重影响了运行效率，影响国有资产安全。下一步的工作重点应当转移到加强中央企业的内部产业整合，优化企业内部资源配置上来。

推进国有经济结构战略性调整的几点思考

对国有经济结构进行战略性调整不仅是为了解决当前国有经济运行中的问题，更重要的是，要把经济结构战略性调整与国有经济发展有机结合起来，带动我国未来经济的持续快速健康发展。

（一）实现国民经济持续健康发展必须推动国有经济结构战略性调整

改革开放以来，我国国民经济发展取得了举世瞩目的历史性成就。从1978年到2007年，近30年间，我国国内生产总值由3645亿元增长到24.95万亿元，年均实际增长9.8%。支撑这30年经济增长的主要因素，除了解放生产力之外，主要是物质投入的增加，包括资源消耗的持续增长。从总体上说，这种高速增长在某种程度上仍然是靠粗放型增长方式驱动的，粗放型增长方式加剧了资源的瓶颈制约，使生态环境不堪重负。要实现国民经济未来30—60年的持续增长，长期依赖投资带动增长的模式是难以为继的。因此，改善产业结构，提高产品附加值，突破资源瓶颈，改变粗放型发展方式，显得尤为重要，是我们的必然选择。

（二）从经济大国转向经济强国关键在于国有经济结构战略性调整

2008年，我国GDP达到4.4万亿美元，人均超过3000美元，这其中制造业贡献突出。同年，美国GDP总量为14.3万亿美元，人均4.7万美元。我国经济总量要达到美国水平，我国的工业需要创造大约4.3万亿美元的GDP；人均要达到美国水平，需要创造大约40万亿美元的GDP。目前，我国的制造业在相关领域世界市场上已经占据了较高市场份额，继续依靠低附加值大量出口拉动增长的空间有限。只有改变经济产业结构，在国际分工中占据价值链顶端，才能完成从经济大国向经济强国转变这一目标。尤其是国有经济占主导地位的关键行业和重点领域经济结构的优化调整，是我国实现工业强国的关键。

（三）提高自主创新能力是国有经济结构战略性调整的主要动力

目前，我国依靠自主创新的产业主要集中在发达国家对我国进行技术贸易限制的航空航天、核工业、基础电子等涉及国家军事安全的战略性高技术产业领域。在其他领域，一是我国工业生产面临的资源“瓶颈” 问题越来越突出，资源价格不断上涨，企业低成本竞争优势在逐步减弱，使企业不得不加速技术进步，推进产业和产品升级换代。二是国际金融危机导致国际市场有效需求不足，产品供大于求的局面更加突出，企业利润空间已被压缩到最低，只能通过技术进步和产业升级，提高产品附加值，拓展盈利空间。三是我国宏观经济经过长期持续高速增长，已经形成了一批具有相当经济规模、技术储备和产业基础的大中型企业集团，推进产业结构的优化升级有了微观基础。

（四）推进全球化经营是国有经济结构战略性调整的必然选择

随着经济总量的不断扩大，我国以加工出口为目的的经济模式已越来越难以适应经济发展的需要。一方面，大量重复建设导致相当一部分行业产能严重过剩；另一方面，在为全球提供廉价商品的同时，我国每年消耗的资源量非常巨大，不得不大量进口。资源需求量大、产能过剩、产品缺乏核心竞争力的现状，造成众多企业在出口产品和进口原材料两个环节展开激烈竞争，不得不压价出售、高价采购，形成“买什么什么涨，卖什么什么降”的尴尬局面。这就需要对内推动产业结构调整，培育具有国际竞争力的特大型企业集团，增强国际市场话语权；在全球配置资源，延伸产业链条，为过剩产能寻找市场，保障经济安全。

（五）推动股份制改革是国有经济结构战略性调整的重要手段

以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国一项基本经济制度，在社会主义初级阶段，这种多种所有制经济并存的格局还将长期存在。对国有经济进行结构调整的目的是发展壮大国有经济，在保持必要行业和关键领域绝对控股地位的前提下，通过对国有企业进行股份制改革和股票上市，一方面可以吸引各种经济资源共同参与国有经济发展，筹集发展所需资金，增强国有经济的控制力和影响力；另一方面，可以通过发展混合所有制经济，促进国有企业按照产权关系建立现代企业制度，完善法人治理结构，接受有关监管机构、资本市场和投资者的监督，形成企业运行的制衡机制，真正建立现代企业制度。

（六）以市场配置资源是国有经济结构战略性调整的主要方式

企业是市场经济的主体，市场是配置资源最有效的方式。尊重企业的市场主体地位，建立以市场配置资源为主的运行机制，是国有经济结构调整的重要原则。从国有经济结构调整的主要方式看，不论是企业重组、改制上市，还是引入战略投资者，实行劣势企业退出市场的机制，都必然涉及产权的流转和交易成本的确定。坚持以市场化运作为主要方式，充分遵循市场经济规律，利用产权交易市场和资本市场平台，发挥市场在资源配置中的基础作用，形成国有企业“优胜劣汰”的市场机制，促进国有资本向优势领域流动和集中，可以为深入推进国有经济结构调整提供更加高效、经济的渠道。

（七）政府政策有效引导在国有经济结构战略性调整中发挥关键作用

经济结构的有效调整，离不开政府的有效指导。但结构调整是一个渐进过程，一方面需要有渐进发展的过程，不能产业发展“一哄而上”、产业调整“一哄而散”；另一方面，尽可能避免政府直接组织或行政命令方式。政府从国民经济全局出发，制定必要的产业规划、产业扶持政策，尊重企业的市场经济主体地位，遵循市场价值规律，加以必要的督促和协调，避免“一刀切”，防止从一个极端走向另一个极端。只有市场这支“看不见的手”和政府宏观调控这支“看得见的手”相互协调、共同作用，才能更好地促进国有企业健康发展，引导国有经济结构优化升级。

（八）不断提高工业技术标准是促进国有经济结构战略性调整的重要推手

我国是制造业大国，技术标准是制造业国际竞争力的集中体现。虽然近年来我国通过引进和自主创新，技术标准不断提高，但总体水平仍然较低。我国制造业与国际技术标准在生产制造领域的总体差距仍然较大。根据相关产业国际标准和我国工业发展水平，不断提高我国工业技术标准，是产业结构调整升级的重要推手。如钢铁行业，粗钢产能约7亿吨，存在过剩；而一些高附加值特种钢材产能不足，需要大量进口。通过不断提高技术产能标准，可以促进钢铁产业技术升级，淘汰落后产能，实现节能减排的目标。

（九）提高工业发展水平是优化经济结构的重要基础

制造业和服务业都是国民经济发展的重要组成部分。在现代产业不断推进的过程中，现代服务业发展对推进经济结构调整、增长方式转变和竞争力提高的重要性越来越突出。工业是服务业发展的前提和基础，没有工业发展水平的提高，服务业就失去了需求的来源。加快工业结构调整和产业升级转型，细化深化专业分工，在布局上彻底打破“条块分割”问题，鼓励制造企业改造现有业务流程，推进业务外包，加快从生产加工环节向自主研发、品牌营销等服务环节延伸，降低资源消耗，提高产品的附加值，可以更好地促进现代服务业发展，改善国有经济结构，带动国民经济结构的优化调整。

（课题组组长：孟建民(国有资产监督管理委员会副主任）；课题组成员：李士祥（中共北京市委常委、秘书长）；赵立新（中国第一重型机械集团公司党委书记、副总经理）；史济春（河南省政府副省长）；刘奇（浙江省人大常委会副主任、省总工会主席）；于亚利（交通银行副行长兼首席财务官）；执笔人：孟建民）