王卓祺 中国城乡统筹三种发展模式的比较分析

中国城乡统筹三种发展模式的比较分析

香港中文大学社会工作系教授 王卓祺

2007年8月27日

CKWONG@swkgpa.msmail.cuhk.edu.hk

前言

外地经验指出，中国当前城乡差距的严峻程序并不是常态。遗憾的是，城乡差距已经是中国整体发展的结构性问题，它不单止显示经济和社会发展的不平衡，还是一个国际问题-由于内需不足(农民穷及中西部落后)，太过依赖出口导向，做成太多贸易盈余。因此，城乡统筹的发展模式还要在一个更高的层次上考虑。

中国的大部分农村，山多、平地少，耕地面积小，发展机械化农业有困难，造成农村、农业及农民的滞后的地理环境因素。由于缺乏工业产业高效率的助力，农民依靠本身的劳动及机械的低度应用的小农经济模式，主要增产是依靠化肥的投入，收入增幅限制十分大。要纠正这个情况，除了要思考农业及农村本身的发展模式，还要有上述全局的观点，即农业及农村发展要结合城乡统筹的背景来考虑。

这篇文章主要是从中国大陆、台湾及国际经验建构三种发展农村及农业的模式。开发区/地产发展模式最易为地方政府所采用，但亦不利城乡统筹的策略要求，尤其从国贸易平衡角度而言。农业现代化模式是最为政府主导，本质上是农业的工业化发展，是农业技术及产业部门的升级；从宏观角度，亦有利平衡目前依赖工业产品出口的格局。新农村发展模式最为社会/地方导向，亦最为艰巨，它要求发挥地方(包括地理)优势，是农村质的转变，亦可以说是整个中国社会人文质素的升级运动；当然亦可纠正目前过份依赖产品出口导向的经济格局。将三种城乡统筹的发展模式放在一起加以比较，可以突显各自优势及限制，使政策考虑更为全面及深度。

开发区+地产发展模式

东南沿海及中国最早四个经济特区及其后在各地冒起各样的开发区，的确改变农村贫穷落后的面貌，深圳及珠江三角洲一带富起来便是一例。近年，在加工工业为主的开发区或开发区的经济发展基础上，城市近郊的农村农地更成为地产建设的项目。农民失地便是在这个背景下发生。总的来说，开发区加工工业为农村创富，乡郊逐渐城市化(为城市中产创造优美生活小区)便是沿海及内陆城市近郊农村的发展模式。

开发区+地产发展模式只是一个概略；但它指出一个基本发展动力，就是农村依靠外力发展起来，但结果是农村及农业连根拔起。严格来说，这模式并不是发展农村及农业，虽然部分农民，若得到合理补偿或其它安排，生活是富裕了。目前国内讨论城乡差距问题的文章主要是围绕这个模式的相关议题，例如土地入股、合作股份制、土地出租、转让、代耕等等。还有一些在体制上动脑根，如户藉、社保、地方政府人员精简等。(注1） 总的来说，这模式是农村的工业化及都市化，但它是重复沿海经济特区的经验。城乡统筹的提法，某程度上是看到这模式的不足。但无可否认，它是较易推行的地方政府政绩工程，亦不可完全抹杀它较易积累经济发展资本的优势。

农业现代化模式

另外一个模式是农业现代化，即是从农业本身的内在改革发展起来。国内文献在城乡统筹的议题下，这方面的讨论比较少。本文主要是参考国内讨论台湾农业发展经验的文献，结合中国国情及农业的滞后情况提出这一模式的建议。

农业机械化是农业现代化的主要骨干。机械化的好处是享受机器提升生产力的效果，使农业结合工业发展。可以说是工业及农业的统筹发展。但农业机械化的前题是耕地面积大，这并不符合中国小农经济为主的国情。台湾亦是丘陵地带，缺少大幅平地。但近年台湾农村经济发展；困绕大陆的城乡差距问题并未成为台湾政府及民众最关心的议题。据一份资料显示，1995年台湾农民家庭人均所得为非农民家庭人均的75.6%。（注2） 这数据表示台湾农民生活可以比媲城市人。究竟台湾农业发展经验有何值得借镜之处？

台湾在上一世纪八十年代开始推行农业升级计划，主要是要将小农小块耕地改变为较大面积，但不是美国式大面积的现代化机械耕作。这一农业升级计划使部份农地变得十分方整，以便机械化操作。2000年台湾每个农业劳动力创造农业产值为1.6万美元，接近日本的1.67万美元和意大利的1.78万美元，是南韩0.53万美元的3倍。（注3） 当然，台湾地区农业劳动力这个数字的产值已经包含精致农业(高价值的花卉、水果及蔬菜)的内涵。（注4） 可想而知，农业机械化的远景所在是产值大幅度提升，使城乡差距缩小；亦因为农业现代化，使农村、农业及农民能够利用工业及现代科研的发展成果。

农业现代化的基础是机械化，机械化的基础是农地面积较大及方整。因此，改革整治小农经济为主的重庆农业是农地重划。这不是土地垄断，农民仍然拥有耕地使用权，但目的是使零散不便管理的农地重新规划整理，使每一块农地都十分方整；并通过土地交换分合，让农民原本分散的耕地得以集中，便于田间农事管理，完善灌溉及排水系统，并实施机械耕作。1986年，台湾主要农田作业机械使用程度达到97%，插秧97%，水稻收获94%，稻谷干燥64%，杂粮播种60%，高梁收获20%，杂粮干燥30%。（注5）

农地重划是农业机械化及现代化的基础。它将农业的工作重点，转型为农场经营模式，造就了现代化产业的元素-分工及规模经济，使农产品，尤其食粮有高产量的基础，农民收益亦得到增加。农场经营模式除了机械化生产之外，还要考虑农产品运销，亦要强化市场信息，开拓产品市场空间。这些分工及专业化都大大提高农业及农产品的价值。

在这个过程中，政府的推动角色不可或缺。当然有一个像当年台湾国民党的蒋经国的威权政府来推行是十分好的政治背景。当前，中国地方政府的种种腐败情况不免令人担心，在农地重划工作能否有效及公平的推行？政府的工作需要重新规划农地，协助农民交换农地，及推动集体经营模式，并有计划资助农民采用机械化耕作。这些都是要有一个负责任，并有公信力的管治机器来推行。目前国情，这工作极具桃战性，较上级政府的监督或设立专门机构统筹真事亦可考虑。

台湾经验指出，农地重划工程浩大，除了促进农业机械的发展外，亦能促进建材工业的发展。亦有意见指出，台湾人口少，较易推行农地重划。但当年内地的人民公社，亦有成功经验，背后是合作运动。其实，农地重划关键还是在于信任问题。农地重划亦十分符合农村本身发展，防止农村劳动力外流。财政上，亦有助平衡地区发展，因为农业重划经费可多用于农业县份，减低城乡差距。因此，尽管农地重划困难不少，但其经济及社会效益诱因大，是值得推动的模式。

新农村发展模式

在远景上，农地重划带动的农业机械化、现代化，使农业可以有能力配合全中国社会富裕带动的食品消费结构改变。（注6） 但是否一定要透过机械化操作的农业现代化才可发展农村，及使农民获益呢？

上文提及精致农业的花卉、蔬果等高产值农产品便已经在中国的同地区发展起来。这涉及一个重要的概念分别；发展农村同于发展农业。以欧洲当前的讨论便是集中于推动农村发展的模式。这是地方发展的概念，即是说农村的发展是建基于地方特殊的条件，如它的环境资源、文化传统及资产；而农业只是其中一个经济部门。例如成都近郊的「农村乐」的特色旅游也是发展农村而不是发展农业，但结果仍然是使农民富裕起来。

当然，我们不应排除某些地方可以依靠特色或精致农业，如上文提及的花卉、蔬果，以至茶叶等特色农产品富裕起来。发展农村的重点是如何使用农村地方的各自优势，发展最富生产力的活动，如旅游业、文化产业，畜牧业，以至乳制品、蛋类等副食品都有较高产值，亦符合现代社会的消费趋势。但是，这些产业提升要农民有一定的文化基础、生产质素控制水平，产品销产及包装要求，才可以使有形或无形产品提升价值。

机械化带动的农业现代化只是其中一种较先进的发展模式。我们并不见得欧美国家都是透过农业，尤其是农业机械化而将农村发展起来；但它们城乡收入及生活貭素差距不大。举例说，尽管在1995至2000年期间，OECD一半国家的农村人均收入有所下降，但在2000年农村人均收入仍有城市的八成。（注7） 现今先进国家就农村发展的讨论，大规模耕作加上农药过度应用(可说是农业现代化模式的负面)已经不再是理想的农业发展模式。按地方优势的特色产业及精致农业，并重视生活质素及产品质素控制，如文化及环境保育、环保食品及食品安全方面，都可成为不同的地方优势。（注8） 看来，地方为本的新农村发展模式关键是如何将农民的质素提升，按地方特色发挥优势。当然，这是一个艰巨的任务。从较大的角度来看，新农村发展模式还要整体社会、经济及文化层次的配合，才能够提升农村竞争力。例举说，良好的公共教育、卫生及公共设施等是必湏的投资，营造有效的公共服务架构，以获得较高的地方产业产值。

可以说，新农村发展模式是后现代社会的基础上才较有条件发展。从消费者角度，因为只有较富裕的经济条件，人们才会追求多元、个别特色的高质素生活方式及产品。同样道理，从生产者角度，只有较高的人文质素，农民才会对生活貭素有所追求，并落实于农村地方产业的发展。

因此，新农村发展模式是整体社会及人文素貭的全面提升。目前整个中国假货、劣货泛滥；背后反映缺乏商业及专业道德的制约。明显地，这模式是一项长远的社会改造运动；然而，它代表的价值及成功因素亦不是有或没有的问题；有条件的农村亦可先行一步，再带动风气。

总结及政策启示

夲文是在省览相关文献，得出上述三个农业及农村的城乡统筹发展模式。显而易见，开发区+地产发展模式在沿海及中西部城市近郊较易推行，短期成效快；并有效累积资本，但它本貭不是发展农村及农业，但可为政府及地方增加社会及经济资源发展农村及农业。当然亦要考虑模式排斥的问题；关键还是在于如何平衡、统筹的问题。农业现代化模式是较为政府主导的模式，好处是现代化生产模式，效率高，并可解决中国粮食不足的老问题；挑战在于如何摆平农地重划的利益公平分配问题，并避免土地垄断的出现，以至如何引导农民在农药、化肥应用与环境保育上有效的平衡，以及现代化农业管理及农产品的营销的推广。新农村发展模式最为困难，因它是地方为本，尤其是人文貭素及公共服务架构的配合需要时间及经验的沉淀；好处是符合全球社会经济发展的大趋势；并为农村地区聚积各种资源优势，改变人材外流的现象。但政府要在人力投资、公共服务及基本建设等多些承担，营造产生特色地方产业的内在及外在条件。不过，一些较富裕及具备特别资源优势的农村地区亦已有这模式的雏型，关键是如何整体上提升新农村发展模式的层次。农业现代化模式亦然，中国国企及民营企业亦有不少农业现代化成功经验，关键是如何在全国范围展开。

从远景的角度来看，后两个模式符合中国小康社会的持续发展，即既可解决粮食需求，亦可以发展产业特色化及农产品精细化的高产值要求，使农民及农村富起来。同时，这两模式体验城乡统筹，以至增加内需(尤以新农村发展模式为甚)的特貭。台湾及欧美国际经验指出，城乡差距并不是常态。政府选取的发展模式至为重要；当然，按中国农村地区幅员广，但地方条件差异大，较妥善的做法是「多条腿走路」；或先试点，总结经验，才逐步开展。

不过，本人这些建议是依靠对相关文献的研究及理论建构；故此，只是提出大方向及策略取向，使发展远景的图像清，模式之间的分别及相对优势突显出来。个别模式内，因应农村地方条件差异的不同做法及技术要求，并不是本文的要点，故没有细分。

注释：

1，例如杨德才(2005) 论我国农村土地流转模式及其选择，【当代经济研究】第12期；郭江平(2004) 城乡差距扩大的表现、原因与制度创新，【华中农业大学学报(社会科学版)】总53期(3)；李仙娥、杨勇(2005) 国内关于城乡差距基夲理论问题价究综述，【经济纵横】第3期；赵伟(2004) 中国的城乡差距：原因反思与政策调整，【武汉大学学报(哲学社会科学版)】第57卷6期。
2，萧承勇(2001) 台湾地区的农地重划及其社会效益，【农业工程学报】第17卷5期，页175。
3，单玉丽(2001) 台湾第二次经济转型期农业发展走势述评，【台湾研究集刊】总第74期，页91。
4，同上单玉丽，页89
5，同上萧承勇，页175
6，可参考其它地区相关经验，见王思胡(2006) 英国、曰本、中国台湾地区食品革命与农业调整的经验，【世界农业】，总331期。
7，OECD (2007) Innovation in rural areas: an exception or a must. http://www.oecd.org/ Accessed on 6/8/2007.
8，可参考OECD Observer (2006) Reinventing rural policy. Policy Brief, October.