多地行政区划再调整 为新一轮经济发展开路
- 2010-07-19 09:52
北京撤并城区、深圳厦门扩容、渝沪津成立新区国内核心城市迎来新一轮调整潮
行政区划再调整为新一轮经济大发展开路
在中国行政版图上,正发生的一场罕见大范围高层级行政区划调整引人注目。与13年前戛然而止的县改市热潮不同,此轮行政区划的调整涉及四座直辖市和深圳厦门两个经济特区等最核心的城市群,而此轮行政区划调整的目标则直指行政为经济让路。如果追溯既往,此轮行政区划的调整则师从于5年前广州行政区划调整,正是广东的成功经验才为此轮全国的调整扫清了道路。
现状
空前区划调整突袭核心城市
7月1日,一则消息让世人侧目。新华社发布消息称,国务院同意撤销北京市东城区、崇文区,设立新的北京市东城区,撤销北京市西城区、宣武区,设立新的北京市西城区。同日,深圳经济特区正式扩容,范围从原来的罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市,特区面积增加5倍。而厦门经济特区也在7月1日扩大到全市,面积增加了11倍。
这则突如其来消息让人突然感到行政区划调整的大潮喷涌临近。很多人此时才恍然发现,这是一轮全国性的行政区划再调整,而且早已经开始布局了。早在6月18日,就有消息称继上海浦东、天津滨海之后,重庆两江新区正式挂牌成立,这是中国的第三个国家级新区,也是中国内陆唯一的国家级新区。只不过那时人们还没意识到新区的成立只是此轮调整的第一步。
前后对比,调整已然涉及到四个直辖市和深圳、厦门两个经济特区等中国最核心的城市群。而这还不是全部,系列行政区域调整还涉及如沈阳市沈北新区等全国多个中型城市。
广东省城市发展研究中心主任宋劲松接受本报记者采访时分析,与上一轮县改市激活基层活力不同,此轮区划调整在更高行政层级,但是中央政府要在调整中心城市区划同时,考虑如何继续维持基层的积极性。
溯源
此前曾叫停席卷全国的县改市运动
在今天这轮规模庞大的区域行政范围调整前,直至上世纪90年代中后期,中国曾经席卷过一轮规模浩大的县改市运动。
“人们正努力把‘县’字掀掉,宛如丢掉一顶破帽子。”有关媒体当时报道称,据民政部公布的数字,1949年全国仅有设市城市136个,1995 年已设市622个。到2000年全国设市城市已接近1000个。
13年前,这股县改市的风潮正盛之时,国家下了“禁改令”。而十余年后,这轮新的行政区划调整,涉及的层面更高,包括四大直辖市北京、上海、天津、重庆均获得实质性突破,而最早的经济特区深圳和厦门也收获了特区范围成倍扩张的利好。
全国盲目县改区,有官员分析道,因为“县改市”带来的好处还不单体现在县域经济发展上。改市后可以获得一笔可观的城市建设费用；在编制上市比县可以多设一些机构,多安排一些职务和人员；各类公职人员在县改市后可增加工资补贴或适当调高级别等。广东省行政学院副院长陈鸿宇介绍,因县改市的做法有缺陷,随后中央叫停。
“现在国家赋予一些地方经济上的权限,这是另外一个情况。”他认为目前以适应城市规划和区域经济发展为动力的新一轮调整有着更深层次的必要性。政府调整行政区划需要考虑市场化的因素以及城市功能区域的完整性。
中山大学岭南学院吴迎新教授说,在全球经济一体化的背景下,势必先出现一些区域性的国家联盟作为过渡。同样,在一个国家区域经济一体化的过程中,也必然会出现产业集群、城市群等过渡形式,形成结构优化、布局合理、各具特色、协调发展的现代产业体系。对于区域内的产业圈,政府必然会给予一些促进产业发展的优惠政策,以及使相应的资源配套。行政壁垒的打破,将进一步为企业以及区域经济发展带来利好。
探因 5年前广州调整成功为中国探路 早在5年前,广州市就撤销了东山区、芳村区,设立广州市南沙区、萝岗区。事实上,正是广东5年前成功的行政区划改革,打破了广州经济发展的桎梏,给经济发展腾出了足够的空间,才促使了此轮行政区划潮的来临。从某种意义上来说,广东再次成功为中国改革探路。 “国家对区级政府总量严格控制,因此广州为了‘南拓、东进’,而将面积较小的两个区撤销。此次北京和沈阳的区域调整的原由也是如此。”宋劲松说,目前新一轮的行政区划调整分为三类,一类是诸如北京、沈阳和早先的广州,主要在于调整城市的区级结构,适应城市新功能调整及新城市区域发展的需要。 广州社科院城市公共研究所所长刘江华则更多地从节约行政成本的角度看待区划调整问题。他表示,广州的老城区本来就面积很小,但“麻雀虽小,五脏俱全”,每个区都设置有完整的行政班子,这实际上是机构的重复设置,造成了行政成本的浪费,政府的财政支出大大增加。区划合并后,可以减少政府编制。而且,支持老城区发展的主要是第三产业,比较容易进行统一规划。 上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区的调整则被宋劲松列为另一类,属于“获求国家税收等经济政策的考量,而重新调整长三角、京津唐和西部地区的龙头经济区。”宋劲松认为。 浦东发展与改革研究院秘书长杨周彝说,“大浦东”突破行政区划,使得土地、政策、资金、竞争等诸多掣肘迎刃而解,而上海国际金融和航运中心建设、迪斯尼项目等将能通盘考虑。 走过19年开发、开放路的浦东,面积为532.75平方公里,户籍人口194.29万,面临严峻的土地瓶颈。据了解,行政区划调整后的浦东新区将南汇区收归囊下,面积扩张了一倍多,达到了1210.41平方公里,户籍人口268.60万。土地问题的解决将为“大浦东”发展提供新动力,上海物流研究院副院长、复旦大学企业研究所所长张晖明表示,突破行政区划束缚后的“大浦东”,各种资源将在更大范围内充分涌流,必将成为上海未来20年经济发展的新动力。 而国务院的批复的两江新区,将享受国家给予上海浦东新区和天津滨海新区的政策,包括对于土地、金融、财税、投资等领域赋予先行先试权,允许和支持试验一些重大的、更具突破性的改革措施。在国家战略上,可以看作是新一轮西部大开放的标志性事件,它将深刻改变西部的经济面貌,对缩小东西区域差距起到举足轻重的作用。 中国改革开放后最早的经济特区深圳和厦门的特区范围调整则被列入第三类,主要在于寻求扩大特区发展腹地,解决一市两法的困境。 就在北京公布区划调整的第二天,深圳经济特区正式扩容,范围从原来的罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市,将宝安、龙岗纳入特区范围,特区面积从327.5平方公里扩大至1991平方公里,面积将增加5倍,发展空间大为拓展,这也意味着深圳进入了“大特区”的时代,特区一体化进程驶入快车道。从2010年7月1日开始,101项特区法规开始在全市适用。这标志着长期以来困扰特区内外执法的“一市两法”问题得到彻底解决。 特区内土地资源紧缺,不仅仅造成房价高的问题,由其造成的产业经济发展困局,更引人关注。深圳市委党校副校长谭刚认为,尽管二线关此前实际已形同虚设,但制度上的边界仍客观存在,而扩容将从制度上给关外今后的发展提供了保证。 “目前特区内、外的产业规格和档次有很大差距,前者技术含量较高,聚集了总部经济和高端服务业,而后者主要是加工产业,工厂较多。”深圳职业技术学院经济管理学院院长、经济与社会发展研究中心主任查振祥教授认为,技术含量高的企业却发现特区内没有地,而特区外由于配套设施和制度又跟不上,原来的企业又不愿意出去。“以前第三产业集中投入在特区内,今后必将向宝安和龙岗两区转移,而这两个区的低层次制造业将向周边地区转移。”深圳市社会科学院院长乐正说。 观点 谨慎平衡地方与中央行政权限是关键 近一年来,中国国内已有数个城市陆续进行了令人关注的行政区划调整,而据报道,部分大中城市也着手进行了行政区划调整,或者已经酝酿调整。“最近的调整非常大,有可能在中国形成一个趋势”,中国政法大学焦洪昌教授接受有关媒体采访时分析,“或将形成某种示范效应。” 对于严格管制户口和以行政区划为单位进行规划的中国城市而言,行政区划调整无疑将改变一个地区居民的“生态”环境,因此每每引起巨大关注。而很多行政区划的调整都是跟经济发展关联的,经济发展到一定程度要突破传统行政区划的界限,必然是要引起行政区划的变化。 “在上世纪90年代盛行的县改市热潮中,初衷被称为放水养鱼,要点在于培育基层政权的活力,为此上级政府向基层政府有所放权,可以说是处于放权的思路,”宋劲松分析,而现在的行政区划调整走的是另一个方向。随着区域竞争加剧要求地市提高资源配置的效率,因此上级政府加强了对资源调控的力度,来遏制过度的、恶性的自由竞争。 宋劲松提醒,当下政府需要处理好激活基层政权活力和加强宏观调控管理力度这两者间的关系,把握好度,在减少政权机构的同时,不损伤基层的办事效率,激发基层的主动性。 “过于频繁调整不是好事情,行政区划的调整需要考虑市场化的因素以及城市功能区域的完整性,”陈鸿宇则认为,一部分行政区划调整其实还可以依靠城市联盟或者城市联合体来进行,政府间可以跨越行政边界,进行区域经济生态圈的调整,而不一定是一个地市的行政区划调整。 借着经济调整的时机,区域经济发展已经成为我国经济体中最具活力的领域。而从2008年底到去年底一年内,国家区域经济规划接连出台,到年底已达13个,是政府出台区域经济发展规划最多的一年。2010年新年伊始,《长江三角洲地区区域规划纲要》出台。中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元分析说,改革开放初期,中国经济发展的形态主要靠点状带动,到现阶段,点状拉动出现了一些新的问题,比如低水平重复,形成地方性恶性竞争。解决这些问题的方法是扩大区域。从趋势上来看,点状拉动一定会走向区域经济一体化,也就是发展到更大范围的区域合作。