高尚全 中国“十一五”期间的政府改革

先讲第一个问题，就是“十一五”规划的重要意义。“十一五”规划是在我国改革发展处在关键时期制定的一个规划，胡锦涛同志不久前曾经讲过，我国的改革发展正处在一个关键时期，在我们面前有许多必须解决的问题，有许多必须加紧而不能拖延的问题。温家宝总理也强调，当前我国经济正处在一个重要关口，最近中央政治局会议，就是为四中全会召开的政治局会议，也重申了我国改革发展处在关键时期。这个关键时期我们到底怎么认识？有什么特点？它的主要表现在什么地方？

第一个，是发展阶段和经济体制发生根本转变的阶段。从发展阶段来看，我国正处在工业化、城镇化加速发展的重要时期，正处在从传统农业社会向现代工业社会转变的关键时期；从体制来看，我国正处在从计划经济体制向市场经济体制转变的关键时期。社会主义市场经济体制逐步建立起来了，但是彻底清除计划经济体制的弊病，进一步完善社会主义市场经济体制的任务仍然十分艰巨。

第二，经济结构发生重大变化的时期。随着经济结构的深刻变化，城乡之间、地区之间、产业之间，以及占有不同资源群体之间的收入差距会不断的扩大，随着工业化的进展，三次产业的比重发生了变化：第一产业明显下降，第二产业大幅度上升，第三产业加速发展。经济结构的重大变化，既为经济发展提供了机遇，同时，也对就业、人口、资源环境等问题提出了挑战。

第三，消费结构发生剧烈变动的时期。社会需求上升，并且越来越多样化，社会消费结构向着发展性、享受性转变，人们的休闲、教育、文化、医疗保险的消费日益增加，人口、就业、老龄化，收入分配，工作服务等方面的矛盾和问题越来越突出。容易引发某些人的心理失衡和利益的冲突。

第四，社会结构发生重大调整时期。经济体制改革引发社会利益的分化，社会多样化主体正在形成。经济的发展和社会的变化最终要落实到社会不同群体、不同的利益主体上，在经济改革和发展当中，一部分群体，比如下岗工人、失地的农民就产生一些挫折感，又如一些官员的腐败问题，引起社会和人民群众的不满。因此，在这个时期，如何防止各种矛盾的激化，如何化解各种社会矛盾就成为关键的问题。

目前我国的人均GDP已经超过了1000美元，从解决温饱的发展阶段，步入了小康社会的发展时期。按照世界银行的分类，我国已经走上了低收入国家的行列。国家经验表明，走进低收入国家并向中等收入迈进的时期，也就是人均收入1000美元到3000美元这个时期，可能出现两种情况，一种是进入黄金发展时期，因为社会的转型为经济的持续发展提供了强大的动力，因而可以保持一个较长时期的经济增长，可以顺利的实现工业化和现代化；另一种是矛盾凸现时期，因为社会经济不协调，各种经济社会的矛盾不断显露出来，如果处理不当，矛盾激化，社会经济的发展就会停滞不前，甚至会引发社会的动荡，就像一些拉美国家那样。我们要努力防止拉美现象。拉美有些国家，在工业化、现代化的道路上，出现了急剧的变化，他们实施的公共政策，没有使贫困人数减少，反而使贫穷人口继续贫困化，社会分配严重不公平，同时，公共政策对官员特别是政府软弱的约束，导致了严重的腐败，我们应当吸取这个教训。

当前我们具备了实现第一种前景的可能性。从国际环境来看，经济全球化，以及国际产业结构的调整为我国经济发展提供了有利的条件，经济全球化使各国经济联系更加密切，生产要素在全球范围内自由流动的程度不断的提高。有利于我国利用国际资本引进先进技术、开发国际市场、为国民经济发展注入了新的活力。尤其是我国加入WTO，就应当按照国际游戏的规则办事，这就促使我们加快改革的步伐，有利于我们的改革更加规范化、法制化、制度化，改革带动了开放和发展，开放和发展又促进了改革。从国内外环境来看，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，经济体制发生了根本性的变化。去年，中共中央又作出了关于完善社会主义市场经济体制的决定。经济市场化程度进一步提高，为经济的发展提供了制度保障。经过二十五年的改革开放，我国的综合国力进一步增强，人民生活得到了明显的改善，为实现第一种前景提供了物质基础。这一届中央领导集体高举“三个代表”和邓小平理论的重要旗帜，强调行为民所求，利为民所谋，为着力解决经济发展方面的主要矛盾和关系人民群众利益的问题，提出了以人为本，树立全面协调和可持续的发展观。只要我们进一步解放思想，转变观念，就一定能够渡过这个重要关口，进入黄金进的发展时期。所以我们在这样一个关键时期，如果编制好“十五”规划，确实意义很大。这是我想讲的第一点。

第二点，市场经济条件下五年规划的功能和职责。中共中央“十五”计划建议强调，必须着力研究解决重大的战略性、宏观性、政策性的问题，是完全正确的。为吸取过去的经验和教训，我认为，“十一五”规划还要体现长期性、指导性和协调性。

所谓长期性，九个五年计划征求意见稿中，有“‘九五’期间要以抑制通货膨胀作为宏观调控的重要任务”，中央在召开经济工作座谈会的时候，我也参加了这个座谈会，我曾经提出，把抑制通货膨胀作为宏观调控的重要任务，作为一、两年的任务可以，但是作为五年计划的任务却很难说，为什么呢？因为宏观调控在五年以内的重要任务应该是促进经济的稳定发展。中央对这个问题作了研究，后来正式稿修改为“‘九五’期间要以抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务”。后来经济形势发生了深刻的变化，不到两年就面临着通货紧缩的形势，所以中央在提出“十五”计划建议的时候，吸取这个教训，对积极的财政政策，就没有作为“十五”计划的长期的方针，而这是近期要继续使用积极的财政政策，吸取了“九五”期间的经验，所以“十五”时期很慎重，说近期要实行积极财政政策，我是说的什么意思呢？就是现在我们面临着投资过快、增长过快的问题，就当前来说，是不是这个也要作为“十一五”宏观调控的重要任务呢？根据过去的教训和经验，今年和明年的主要任务可以，但是不一定作为整个“十一五”规划的宏观调控的主要任务，因为过去的经验教训证明了这一点。

第二，要体现指导性，把计划改为规划。过去五年都是计划，“十一五”开始要把“计划”改为“规划”。我说把“计划”改为“规划”这是一大进步，适应了市场经济的需要。计划带有一定的指令性，规划带有指导性，因为市场经济是通过市场发挥基础作用来配置资源的，所有制结构的多样性和投资主体的多样化的特点，增加了宏观调控的难度，所以规划必须体现指导性。政府主要依靠战略和政策，抓住信息进行指导，由市场来起作用，由企业来做出选择。所以我觉得规划应当体现指导性，而不是过去的计划经济，带有一定的指令性。

第三，要体现协调性，如何通过五个统筹，促进城乡协调发展、地区协调发展、经济与社会协调发展、对内经济和对外经济协调发展、人与自然的协调发展，这是第十一个五年规划应当体现的重要特点。我建议把政府改革作为“十一五”改革的中心环节，或者是重点。1984年，中共中央作出“关于经济体制改革的决定”，到今年11月20日已经颁布二十周年。《决定》把国有企业改革作为整个改革的中心环节，“九五”、“十五”期间，仍然把国有企业改革作为中心环节。

“十一五”时期我国经济体制改革仍处于攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革，都是下一步面临的难题。改革，抓什么作为中心环节才能把整个经济体制改革带动起来？确实是值得我们思考的问题，刚才连玉明同志也提出这样的问题，我觉得这个思路是对的。我们为什么要提出把政府改革作为中心环节，或者作为重点呢？可以从以下几个数据来说明：

1.投资增长过快。主要原因是地方政府有着强烈的投资冲动，今年1到2月，全国国内投资比上年增长53%，地方项目投资增长64.9%，而中央项目增长了12.1%，今年1到7月，中央项目增长了5.7%，地方项目投资增长37.2%。2002年，政府部门和国有经济大约占全国信贷资金的65%，2002年政府投资占了44%，民间是56%。今年一到七月份，政府投资占了60%，民间投资下降到40%，所以投资的冲动主要是来自政府和国有企业。

2.从银行的不良贷款来看，大部分来自政府的干预和国有企业信贷，其中30%来自政府的直接行政命令和政府的干预，30%是国有企业，10%来源于政府的行政环节，10%来自国家主导产业结构调整。目前不良贷款当中，因为银行本身经营造成的约占20%，其他80%都是非银行因素造成的。

3.从近来的国有土地检查当中，查出多起土地违规事件，其背后都有政府的影子，因为土地已成为地方政府的重要财政来源。全国70%的土地仍然依靠行政手段配置。此外金融体制改革和大型的国有企业改革，都与政府改革不到位分不开，因此“十一五”期间应该把政府的改革作为整个经济体制改革的中心环节，或者作为整个改革的重点。政府改革关键是转变职能，依法行政，使政府转变为服务型政府，使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。要改变目前“中央政府谋发展，地方政府搞建设”的局面，以市场、企业为主主体。要进一步处理好中央与地方的关系，深化财税体制改革，和人事干部制度改革，优化和消除投资冲动的体制机制。这是第三点意见。

4.金融改革要配套。银行改革与金融改革要协调进行，金融业改革重点是银行改制，降低不良贷款比例，但是目前我国银行业普遍存在大比例的不良贷款，产生的原因除了内部控制机制不到位、监管不力、政府干预、银行自身因素以外，还有一个根本的体制因素，就是由于我国资本市场不发达、证券市场长期混乱、债券市场不完善，市政债券市场根本没有，许多本来应该通过资本市场融资、风险相对较高的项目，不得不转到通过银行贷款来解决资金的需求，必须经常通过政府行政干预的方式来进行。据统计，今年一季度，银行新增贷款，前五位的是江苏，浙江，广东，上海，山东，新增贷款四千亿人民币，占全国银行新增贷款的47%。就是这五个省是市场化程度最高、经济最发达的省，这样的省尚且主要依靠银行贷款，而不是依靠资本市场。这些发达省市融资部分依靠银行贷款，其他地区的情况更是可想而知。我们现在贷款的主要是对目前若干热点行业投放的长期固定资产投资，由于缺少资本市场的及时改革，这样的融资对银行来说，风险很高。因此，单纯从银行本身来说，没有资本市场的配套改革，不可能根本解决银行的不良贷款问题。正因为有了资本市场的有力支持，结合商业银行的内部控制，才能使高风险的融资项目，从目前主要依靠银行转向依靠资本市场融资是战胜不良资产比例的根本方法。如果没有资本市场的有效配合，银行业的不良资产必将使旧的（不良资产）还没有处理完，新的（不良资产）又大量产生，使银行陷入恶性循环。金融改革一定要和银行改革配套，银行改革和金融改革相适应，唇齿相依，缺一不可的，单纯强调任何一方面都是片面的，不可能达到改革的预期目的。

5.进一步调整国有经济布局，发挥民间资本的更大作用。通过产权制度和股份制改革，大力发展混合所有制经济，使国有资本和民间资本进一步融合。我国108种工业，工业企业实现的占到%99.3，大型企业占到87.7%，石油、石化、电力、汽车、铁路系统的国有化程度分别为92.1%、96.3%、96%，72%、64.4%、83.1%，金融、民航和通讯行业，国有化程度也达到90%以上。国有经济，点多、面广、线长，效率低下和垄断经营的问题依然比较严重。有限的国有资本，不能集中使用，大量的民间资本投资无门。现在中央财政在竞争性行业的投资，1998年是40.54%，2001年还有36.7%。所以说我们的财政还有百分之三四十投到竞争性的行业当中去了。越南的改革起步比我们晚，但是有些方面呢，它走在我们的前面了，比如在GDP当中，越南的非公有制经济占到53%，我们占多少呢？我们大概是33%，越南比我们多出20个百分点，而且非公有制经济提供了97%的就业率。现在我国民间的银行存款已经达到12万亿，已经超过了国有资本，国有资本多少呢？11万亿。所以，如何体现“以人为本”，激励和发挥民间资本在建设社会主义当中的作用，这是我们应该认真研究和解决的重大问题。我考察了浙江的改革和发展，为什么研究浙江？浙江是人多、地少、陆地资源少、国家投入少的省，但是为什么它的经济跑在我们全国的前列？有的是第三，第四位（全国）。为什么它有这样一个变化？我觉得原因很多，其中一个重要原因就是发挥了民间资本的重要职能，比如说浙江大部分民间资本靠民间资本家，跨海的大桥一百多亿的投资主要还是靠民间资本。所以我概括它是一个“民本经济”，就是实现了以民为本的经济。浙江“投资主体以民间资本为主，经济形式以民营为主，社区事业以民办为主，政府管理以间接管理为主”，所以我在浙江经过多次考察，我希望浙江的今天成为我们全国的明天。虽说国家投的不多，但是财富创造很多，经济发展很快，社会很稳定，人民很富裕这样的一个格局，为什么呢？因为老百姓成为创业的主体、创造财富的主体、经营的主体。过去我们计划经济是被动的，现在这种经济体系是主动的。人们创造财富的动力、积极性充分激发出来。他有动力了，他自己要干。过去计划经济是“要我干”，现在是“我要干”，动力就不一样了。所以我觉得在我国多种所有制经济形式当中，民营经济是很重要的一种经济，民本作为创造财富的一种主体，这样的结果，老百姓会觉得政府一年的税收都有两千亿，政府有这个能力提供公用产品，为老百姓谋福利。过去政府作为主体，创造财富的主体，投资者主体，把老百姓的钱通过财政集聚起来，又去投入到一些行业，这是政府为投资主体的。现在浙江的经济，老百姓作为投资主体，过去政府靠纳税人的钱，集中起来去头投入，老百姓的钱银行的钱大部分贷给国有经济。国有经济往往效益不好，当然也有好的，但是总体上来说不理想，因此企业的亏损、银行的不良资产等就由财政来背包袱，不能进入良性循环。而浙江现在是良性循环，老百姓投的不多，但是把这个钱去用公用产品了，税收也多了，能为老百姓谋福利，提供更多的公益产品。为什么中央发展多种经济形式，中央决策发展从原来的非公有制经济为补充到多种所有制经济共同发展，十一届三中全会，发展多种经济形势。我们说非国有制经济对促进社会生产力具有重要作用，为什么呢？因为它总结了我们国家的资源，要发展多种经济形式，国有经济当然要搞，关系国家命脉的我们还是要掌握，但是国有经济并不是什么都要去投，我们要把有限的国有资本集中起来。现在全社会资本三十八万亿，其中国有资本十一万亿，民间资本大大超过了国有资本，在这样一个形式下，我们要解放思想，大胆的利用民间资本，充分发挥民间资本的作用，来为社会主义建设做贡献。

6.充分重视社会改革和社会发展。社会改革滞后于经济改革，社会发展滞后于经济发展，这是“十一五”规划必须认真解决的又一个重大问题。经过二十五年的改革开放，我国经济发展加快了，综合国力显著增强了，经济总量已居世界前列，但是科技、教育、卫生、文化、社会事业的发展相对滞后。2003年，中央财政用于教育卫生科技文化的投入，只占年财政投资的5.46%。当前一个突出问题就是就业和失业问题、城乡差距和地区差距、贫富差距突出，经济结构不合理、农民收入增长缓慢等，资源环境与工业化的矛盾突出，这些问题之所以长期得不到解决，都与体制障碍有关。所以必须通过深化改革，完善社会主义市场经济体制，来解决这些突出的矛盾。非经济因素对改革的制约十分明显，不断深化的经济体制改革越来越触及到社会、政治、文教、司法等领域。因此，如何协调、促进经济领域和非经济领域的改革，包括政治改革、社会改革，是今后改革面临的重大课题和挑战。这是第六点。

7.要从源头上完善宏观调控体系，现在我们对宏观调控有两个误区，一个误区是认为宏观调控好像搞运动，我们在报纸上看到，“现在是我们第五次宏观调控”，好象作为一个运动了，实际上宏观调控是市场经济内容，要不断的进行，来弥补市场的不足，是市场经济的内容，不是作为一个运动。另外一个误区就是，宏观调控的局势要收紧银根，要压缩，要看项目，这也是不对的。宏观调控要有保有压，该发展的就发展，该压缩的就压缩，不能光是压缩，不能仅仅一刀切，所有的贷款都做，这样行吗？血液不流通了，这样不行。另外，认为宏观调控主要是调控中小企业、非公有制经济，这也是不对。中央重申了过去我们党的政策，所以在青岛召开了关于非公有制经济的座谈会。所以我们要对宏观调控有一个正确的理解。

宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？我认为是市场经济的重要内容，而不是资源配置的前提条件。第二是资源在市场的配置基础上发挥政府的作用，还是资源在政府的作用下发挥市场的作用？这也是个大问题，往往是宏观调控，先是由政府调控一下，再发挥市场的作用，这不对。宏观调控是要弥补市场的不足。三是必须要明确的是，资源配置的主体到底是市场还是政府？所谓这些问题我觉得都是我们需要在理论上、源头上弄清楚的。

宏观调控的含义是什么？狭义的含义是国家主要运用货币政策、财政政策来调控。广义的就是包括利用必要的行政手段来调控。谁代表宏观调控？因为原来有一句话叫“国家宏观调控下，国务院代表宏观调控”。到了市里县里他也说我也代表，大家都来代表宏观调控，那么这个市场怎么发挥作用？所以2003年4月，我参加了中央决定的起草，提供这个意见，就是说对于宏观调控要从源头上、理论上弄清楚上面这几个问题。后来经过讨论，大家都赞成这个意见，强调更大程度的发挥市场在资源配置当中的基础作用。另外宏观调控要尽量少用行政手段。如何提高宏观调控的有效性，这是今后我们必须研究和解决的重要问题。为什么要尽量少用行政手段呢？一个是随着改革的深化，我国经济的市场化程度在不断的提高，传统的行政方式进行的宏观调控难以达到预期的目的。第二，长期以来因为计划经济所产生的主要是短期膨胀的倾向，现在这个倾向已经纳入为市场经济条件下产生的生产过剩的倾向，以前是短缺，现在是过剩。这就是宏观调控的基础和背景发生了变化，因此，调控的方式应当发生变化。第三，单纯依靠行政审计、用管制来加强宏观调控，容易造成权钱的交易，容易抬高企业审计的门槛，造成某些行业的人为垄断。提高某些行业的利润，所以你要管制越严，利润越高，地方积极性越高，过去我们的汽车行业就是这样的。第四，行政手段容易加大改革和发展的成本，所以我们要尽量少用行政手段。

以上是我对“十一五”规划的几点建议和思想，也可能有讲的不全面不对的地方，请大家指正，谢谢大家！