张孝德 关于建立与全国主体功能区相适应的建议

 

      按照“十一五”规划提出的将我国国土划分4类主体功能区要求，国务院于2006年10月11日下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，这标志着全国主体功能区编制规划工作正式启动。在对全国主体功能区规划的过程中，除了搞好主体功能区的科学划分外，如何通过政府管理体制的创新来落实规划也是搞好规划的主要内容。

      在落全国主体功能区的规划中，遇到的最大障碍是目前存在的诸多弊端行政管理体制。按照四类主体功能区的要求与行政管理体制存在三大矛盾：一是目前存在的全国自上而下的以单一经济指标为内容的政府绩效考核体制与不同功能区管理目标的矛盾。二是目前存在自上而下高度同构的政府管理机构，与不同功能区需要不同的政府管理职能和管理机构的矛盾。三是目前存在围绕经济开发形成的政府管理战略与管理方式，与不同功能区需要新的管理战略和管理方式的矛盾。

     实施全国主体功能区规划的主体是政府，是政府通过规划的力量对市场配置资源失灵的强校正。在目前我国国土资源开发中严重存在的过度、错位、浪费式的开发，与政府管理职能的错位、越位、缺位密切相关。如果政府管理职能、管理体制、管理方式不能进行根本性改革，那么再好的规划也只能是纸上的规划。在进行全国主体功能全的规划中，不仅要高度重视国土功能区的科学合理的规划，还要高度重视围绕不同类型的功能区，搞好与此相适应的不同地区政府管理模式的规划与改革。

     以全国主体功能区规划为依据、以实施规划为契机，启动新一轮中国行政管理体制的改革，既是落实全国主体功能区规划的需要，也是中国深化行政管理体制管理难的机遇。鉴于目前我国行政性管理体制存在的弊端，围绕将国土空间的四类功能区，应当建立与此相对应的四类新政府管理模式：  

由于禁止开发区属于如国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域等。与禁止开发相对应，就必须建立一个保护主体明确、保护职能到位的管理体制。对具有特区性质禁止开发区的管理，传统的做法往往是建立新的管理机构来履行对禁止开发区的保护职能。实践证明，这是一种增加管理成本、导致管理机构与地方政府摩擦的低效率管理模式。有效的管理模式是将所在禁止开发区的政府实现职能转换，成为承担保护职能主体。根据对禁止开发区的保护要求，当地政府应从以下几个方面进行政府职能转变、机构和管理方式的变革：

    1、要使当地政府从产业开发和GDP增长的束缚和压力中解脱出来，将对所辖区的环境和资源的保护作为政府主要职能来对待。由于处在禁止开发区政府大都属于财政转移支付解决吃饭财政，为了保证保护区政府能够集中精力履行对禁止开发区的保护职能，要根据保护职能要求实行财政专项转移支付的预算，为保护区政府履行保护职能提供财力保证。使当地政府从现行的围绕吃饭而进行的经济开发中彻底解脱。

    2、禁开发区的政府要围绕保护职能，进行行政机构的改革。保护区的政府机构设置和人员编制，要走出现行的完全与上级政府完全对应的行政管理体制，撤销或精简原来的与经济发展有关机构，将其转换为与履行保护职能有关的新机构，要根本保护功能的需要，进行新的机构设计和调整。同时也要围绕履行保护职能，建立对禁止开发区专门的政府的绩效考核指标和考核体系。

   3、对禁止开发区的居民尽量不要通过大规模移民办法来解决，实践证明这是一种弊端很大做法。由于居住在禁止开发区的居民大都属于少数民族，他们对在长期封闭状态下形成的生活方式和文化具有很强的依赖性。强制性的移民既是对原生态文化的瓦解，此外由于他们很难适应新环境的生活，经常出现移民的回流。为了减轻经济开发对禁止开发区资源与环境的破坏，在尊重当地居民生活方式和文化的前提下，减少人口要通过针对不同类型的人采取不同方法来解决。具体构想是：对第一代老年人，在尊重他们原有生活方式和保护原有文化的前提下，要通过特殊的社会保障金就地养起来，在养老中自然减员；对第二代有文化的青壮年，通过教育转化为地方资源和环境保护员；对第三代的青少年，要实行转化式义务教育，使他们走出去。总的思路，通过保障金把禁止开发区的第一代人养起来：通过身份转换，把第二代人用起来，通过教育使第三代人走出来。通过此种渐进的方式，最终解决禁止开发区的经济发展与保护的矛盾。

      二、在限制开发区建立以人为核心的养育开发模式。

由于限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域，那么解决限制开发区矛盾，就是主要解决环境、资源的承载力与人口、经济发展的矛盾。限制开发区基本上属于90年代以来遗留下来的国家重点扶持的贫困区。长期以来我们对这个地区发展形成的思路，就是通过产业扶持、项目投入来解决这个地区的贫困问题。这种思路适合于那些具有产业发展潜力的地区，但对于不具备大规模产业开发的限制区而言，这种思路正在走入死胡同。联合国于1971年在东非肯尼亚首都内罗毕举行的国际沙漠化会议规定，干旱区人口的临界指标每平方公里7人，半干旱区为20人。我国西北各省区作为干早、半干旱地区，其人口密度都已接近或超过这种临界值了，甘肃55人，宁夏68人，新疆9人，青海5.8人。那么保证限制开发区功能发挥的主要出路，就是要围绕减少人的承载力来做文章。

在国土资源规划中专门划分出限制开发区，给这类地区发展模式提出了新思路。既然威胁这个地区发展的最大难题是人与自然的矛盾，那么我们对限制开发区的发展模式就应当从原来的产业开发思路，转向围绕减少人对自然压力上来。鉴于人与自然的矛盾，减少产业开发强度的出路，就是减少这个区域内居住的人。如何减少人，也不主张通过简单移民来解决，而应当通过养育开发模式来解决。

所谓的养育模式，包括对人和环境两方面的养育。通过对人的“养”和“育”，在对人的能力和观念的提升中实现人口流动和转移。通过对自然环境养育，使自然发挥生态保护的功能，形成特定产业开发功能，如通过养育形成生态旅游的功能等。具体构想如下：

１、限制开发区的政府也要实现政府管理职能转变，从现在追求产业开发、招商引资、追求税源增长的发展经济的职能转变到以养育人与养育生态环境为主要内容的新职能上来。为了使禁止开发区的政府从财政收入压力中解脱出来，国家财政要对承担养育功能的政府进行专项财政转移支付，确保政府的正常运行和养育职能行使。同样，履行养育功能的政府的机构设置，也要走出与现行行政管理体制高度雷同束缚，根据养育功能的需要设立新的管理机构。

　　２、建立以养育人为核心新的人口输送方式。其构想是：对限制开发区的第一代人，建立专门的养老保证金，使第一代人在养老中自然减少；对第二代人，进行专门的职业培训和劳务输出的培训，到发达地区就业、定居；对第三代人进行高于全国标准的义务制教育，使他们在高标准的义务教育或职业教育中，获得与发达区青少年大体同等的就业能力和自我发展能力。总之，要通过养老和教育的途径，实现人口的转移。

　　３、在养育中进行对限定产业的发展。凡是限制开发区，大都属于不宜发展大规模制造业的地区，只能依靠当地资源禀赋进行旅游产业和特定能源产业的开发。为了保证这类地区因产业高度开发而失去生态环境保护的功能，对这类地区所限定的产业开发，要走出发达地区产业开发路子，更要避免有水快流过度开发发生。而是要走在养育中对限定产业开发的新路子。所谓养育开发，就要根据生态环境的养育的程度和承载能力，确定产业开发范围、时间和强度。这个地区产业开发不能走完全市场化道路，而是根据市场的需求与政府主导的养育的程度进行有限制开发。

　　４、围绕以人为核心的养育模式，改变对这类地区的投资方式和扶贫方式，将对这类地区由产业开发投资为主转向以教育投资为主上，限制开发，但不限制教育，恰恰是通过教育来开发人、提升人、实现人口的转移和脱贫。

　　  三、在重点开发区建立以土地集约为前提的集约式开发模式

　　　重点开发区域是指环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，但由于经济地缘、产业发展梯度推进滞后、经济发展周期与当地资源禀赋错位等原因造成了此类地区的经济发展潜力尚未充分释放。此类地区是中国经济增长拓展和产业梯度转移的新空间，也是推进城镇化吸引人口流动的新区域，但目前制约这类地区发展最大的因素是产业经济与城市化发展滞后，尚未形成足够的经济实力。但是此类地区也是中国未来用于产业发展仅有的土地。目前中国经济正处在体量扩张阶段，中国的工业化和城市化，还需要更多的国土资源来支撑。当优化开发区国土资源开发已处于饱和状态的情况下，面对有限的国土资源，重点开发区走国土资源集约式的开发模式则成为必然。在这样一种背景下，重点开发区的产业开发模式，就不能简单重复东部发达地区的老路，即以廉价土地为手段、以环境污染为代价进行招商引资的粗放式的产业发展道路。重点开发区而应当走以国土资源集约化开发、保护环境为前提，以技术创新为动力，实现高密度、高附加值、低能耗高产出的产业发展模式。要真正实现国土资源集约式的产业发展新模式，需要做好以下工作：

   1、重点开发区的政府，要更新产业发展思路，以土地资源集约开发、环境保护为前提，在增长方式的转变中实现集约式发展。国土资源部、建设部、环保局、发改委等部门，要对重点开发区的国土资源价值进行评估，制定出土地的经济产出密度、城市人口密度、环境质量度等指标，使重点开发地区的产业开发和城市发展严格在控制指标的要求进行集约式开发。在新的国土资源规划的格局下，重点开发的土地资源是未来国土资源管理的重点。

   2、改变GDP崇拜的单一指标的绩效考核办法，形成以国土资源利用率为核心经济与社会发展指标的考核体系，凡是不能达到国土资源集约开发指标地区或项目，也要限制开发、延缓开发，等条件具备后再开发。对达到指标的地区和项目，要鼓励开发。改变现在土地指标分配上的一刀切的老做法。

3、以国土资源集约开发为约束的产业与城市发展模式，不仅可以提高有限的国土资源利用率，还具有逼迫地方政府实现增长方式转型的作用。由于重点开发区目前有大量未开发处女地，在利益的驱动下，重点开发正在成为新一轮投资的热点。在此背景下，以国土资源集约开发为手段，也是中央控制投资过热、防止东部地区的污染产业、高能耗产业向重点开发区转移的重要手段。

       四、在优化开发区要走以城镇化为主导的立体提升开发模式

由于优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，那么在这类地区，要进一步提高国土资源的利用率，在地区发展道路上，必须走立体提升发展战略。优化开发区的立体提升战略需要完成两个方面的提升：一是产业提升，通过产业结构调整，提高开发密度的潜能，二是通过推动城镇化，大力推动城镇服务业的发展，提高城镇的经济产出价值，拓展产业发展的新空间。优化开发地区，在第一轮经济增长中，主要利用经济开发区作为产业发展的主要空间，目前这个空间的开发已趋向饱和。在此背景下，优化开发区可将城镇作为产业开发新空间来对待。目前我国的第三产业发展严重滞后，但目前最具备大规模发展第三产业的地区就是优化开发区。目前优化开发区不仅产业升级的需要城镇服务业的发展，而且东部地区也具备了发展第三产业的物质基础。因为城镇发展需要大规模基础设施投资和足够的城镇化人口集聚，东部地区也具备这样的条件。

     四、推进四种地方政府管理模式改革的四个配套系统

      1、建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统。

在现代市场经济条件下，国土资源不仅具有使用价值，而且也具有价值。对国土资源进行主体功能的划分，明确了国土资源的使用价值功能。但要使国土资源增值，还需要在作国土资源的管理中导入价值管理。围绕国土资源的所承担经济价值、社会价值、环境价值，对不同功能区的国土资源进行科学的价值评估。在价值评估的基础上建立以价值为导向的国土资源考核管理系统。通过不同类国土资源的经济产出密度、城市人口密度、环境保护程度等指标体系，对不同主体功能区进行针对性的考核和管理，走出单一的GDP绩效考核的误区、

      2、按照公平原则在主体功能区导入资源与环境的补偿的机制。

      在实施全国主体功能区规划中，遇到的最大障碍，就是如何对禁止开发区和限制开发区土的管理。因为这两类地区以禁止和限制开发为代价，所保护的资源与生态环境收益的是整个社会。资源与生态环境保护属于全社会共享的公共产品，而为此付出代价是由地区来承担，这显然不符合地区利益均衡和公平发展的原则。解决这个问题的唯一出路，就要按照公平的原则建立地区之间的环境与资源的保护的补偿机制。通过补偿机制解决不同主体功能之间的利益协调。

长期以来，在国土资源的开发中严重存在着重投资、重工程、缺技术的粗放式开发模式。对国土资源的水资源、气候资源、沙漠化治理上，传统的开发思路，是通过特大型工程来解决。实践证明，这种基于人定胜天、天人对立的开发思路成本巨大、后遗症很多。新的开发思路，应当在人与自然协调的观念指导下，通过技术创新认识自然、发现自然、利用自然的潜力为人类服务。特别是在四大主体功能区明确后，国家要要相应增加围绕不同功能区进行技术创新的投入，要制定围绕国土资源集约开发国家的科学技术创新体系，通过技术创新充分挖掘国土资源的潜力。

现行的财政支出管理体制，并不按照不同地区的政府的管理职能而设计的财政支出体制，而按照以解决吃饭财政为主要的内容的管理体制。这种吃饭财政体制对各级地方政府形成了一种激励机制，就是各级地方政府为了使自己的吃饭问题解决更好，各地政府都努力发展经济，增加税源。而且越是贫困的地区对增加税源的冲动越强烈。这样一种激励机制的财政体制，与目前进行全国主体功能区的规划恰恰是矛盾的。特别是处在禁制与限制开发主体功能区的政府，在现行的财政体制下，无法履行其应承担的保护和养育的职能。要使处在不同功能区的政府能够严格按照履行不同的职能，必须建立起与其相适应的财政管理体制。

     与四类主体功能区相对应的四种国土资源的管理模式的设计有以下特点：

      1、将国土资源管理导入现行政府管理体制中，使国土资源管理的内生化，坚决了目前存在的国土资源管理与行政管理两张皮的弊端。也为从执行层上实施国土主体功能区的规划提供了制度保证。

     2、以全国主体功能区规划为内容，界定不同区域内政府的管理模式，为下一步行政管理体制改革，找到了一条可行出路。长期以来，在我国行政管理机构中存在的从中央到地方的大一统、高度同构的管理体制，已远不适应地区发展不均衡、差异化发展的需要。但是要打破这种自上而下同构管理体制的出路和依据是什么，我们一直没有清晰的思路。关系到国民经济和国家长远利益的全国主体功能区规划成为政府职能转变、政府机构改革的最基本的出发点，这对于提高政府落实主体功能区规划、统筹区域经济发展、实现增长方式转变是必然的选择。

 3、为不同主体功能区的经济与社会的协调发展模式，找到了一条新的出路。根据不同主体功能区，采取不同经济与社会发展模式，既为发挥不同功能区的作用提供了的制度保证，也为各地利用不同功能区的优势走自我发展道路找到了出路。实现了从经济与社会整合中发挥主体功能区的功能找到了新出路。

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