李崇军 探讨建立有效监督机制

监督工作的基本方法有：分权法和集权法、公有法和私有法、公开法和秘密法、合并法和分开法、增加法和减少法、奖励法和惩处法、定性法和定量法、固定法和灵活法、传统法和现代法、权力法和利益法、直接法和间接法、紧凑法和宽松法、标准法和考评法等。

 

                                  第一节  分权法和集权法

在监督工作中，我们同时采取分权法和集权法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、分权法。所谓分权法，就是对权力进行合理分配的方法。在一个单位里，主要领导干部不宜集权力于一身，应当是主要领导干部和分管领导干部在领导权、管理权、监督权上有一个合理的分配，既能各施其职、各谋其政，又能相互制约、相互监督。

二、集权法。所谓集权法，就是对权力进行集中掌握的方法。在一个地方或一个部门系统，适当的权力集中更有利于监督和管理。

如政府设立了行政服务中心，实行“一站式审批”、“一条龙服务”，这样做法就是对审批权的集中监督和管理的一种做法，这种做法在较大程度上解决了各部门在使用审批权上的滥用职权的问题。

再如，政府对单位的财务管理实行了“零户统管”制度，在做法上，即在清理并取消各单位的“小金库”和实行“收支两支条线”制度的基础上，取消各单位的银行账户，在财政部门设立核算中心，建立统一的账户，这就是“零户统管”做法，也是财经支配权的“集权”做法，从而在一定程度上强化了财政部门对各单位的财经支配权的监管。

再譬如，近年来，各地搞开发占用耕地的问题比较严重，中央为了控制事态发展，严格监管，做出了审批占用土地的权力上收，并做了相应的一些规定，从而加强了对占用耕地的监管工作。

在监督工作中，我们同时采取公有法和私有法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、公有法。所谓公有法，就是由国家的监督、管理机构来监督、管理有关事务的方法，这种方法主要体现在一些事务过去是无政府的监督、管理，变为现在有政府的监督、管理，从而加强了对其事务的监督、管理工作。

如国家为了加强对各种原材料、产品或商品质量的管理和监督工作，就专门设立了质量技术监督机构，并相应制定了法规。

再如国家为了加强对药品生产、流通和出售的管理、监督工作，就专门设立了药品监管机构，并相应制定了法规。

二、私有法。所谓私有法，就是将公有财产变为私有财产或由国家监管变为个人监管的方法。我们之所以要采取这种方法：

一是由于社会发展情况的不断变化，过去人为的生产关系已不适应当前生产力的发展，这种违背客观的做法要纠正过来，就只有将公有财产变为私有财产，因而出现了我国现在的经济体制改革，将一部分公有制企业变为私有制企业。这样的做法是对国有资产的所有权、管理权和监督权的一种放弃做法，但这种放弃只是在微观上的放弃，而在宏观上没有放弃，国家还可用法律进行对它约束，而这种放弃只要能提高生产力，推动社会向前发展，其做法就是对的。

二是由于国家对一些财产具有所有权、管理权和监督权，反而会增加国家财政的支出，为了减少财政的支出，对一些国有财产采取私有化或市场化、货币化，如在国家机关、部门和国有企事业单位中取消福利房的住房改革和党政领导干部用公款购买的手机进行折价处理并实行定额报销等。

在监督工作中，我们同时采取公开法和秘密法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、所谓“公开法”，顾名思义就是公开监督的方法。如在党政机关中进行的民主评议、述廉评议、行风评议、政务公开、公开招投标、公开招聘公务员或公开拍卖国有资产等做法，就是采取的公开法。

二、所谓“秘密法”，顾名思义就是秘密监督的方法，如敌我双方在军事中进行的间谍活动、公安机关在破案中所进行的卧底“内线”、领导干部或工作调查组进行的暗访、执法执纪机关在办案中进行的暗查、新闻单位在新闻监督中进行的暗中摄影或采访等做法，就是采取的秘密法。

在监督工作中，我们同时采取合并法和分开法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、合并法。所谓合并法，就是形成合力或综合治理的监督方法。在“形成合力”上，领导工作、管理工作和监督工作做到分工不分家，监督工作既要上级和同级领导（组织、干部）的支持，又要各个职能部门的配合，形成合力，共同来把监督工作做好。在“综合治理”上，我们做监督工作要采取多种监督手段，既要认真做好思想政治工作，又要采用政治的、组织的、行政的、经济的、纪律的或法律的等手段处理问题。

二、分开法。所谓分开法，就是对有关事务进行分开来做的监督方法。如“党政分开”、“政企分开”，实行“收支两条线”制度等。再且，我们还要实行“对人不对事” 制度，其中关键要做到“人事分开”。据我了解，中国社会科学杂志社就实行了“对人不对事制度”，该社在“投稿须知”中告知：“本社两刊实施社外专家匿名审稿与专职编辑三级审稿相结合的审稿制度。”，并要求投稿人在投稿时不能将自己的姓名等个人信息在稿件的内容中反映，只能另附页反映个人信息。该社所实施的“匿名审稿”和“三级审稿”的审稿制度，就是把“对事不对人”的做法变成了一种可操作性的制度。该社之所以实施这样的制度，其根本目的在于审稿、用稿尽量做到公正，避免在审稿、用稿上可能出现的弄虚作假、搞不正之风或腐败行为等不良现象。在党风廉政建设和反腐败工作中，我们应当将“对事不对人”制度推广运用，针对实际情况，制定出“对事不对人”的具体制度，切实做到“人事分开”，解决在一些项目、资金和用人等方面的审批或决策上搞腐败的问题。

在监督工作中，我们同时采取增加法和减少法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、增加法。所谓增加法，就是增加或增强有利于监督和接受监督有关因素的方法。如，增加对监督工作的人力、物力、财力的投入，增添一些新措施、新方法，增强对监督工作重要性的认识，增强自信心、自尊心和上进心，增加“心理动力”和一定的“心理压力”等。

 

二、减少法。所谓减少法，就是减少或消除不利于监督和接受监督有关因素的方法。如，不再搞“群众运动”，取消“双轨价格制”（国家定个价、市场一个价）、“小金库”、 一些行政性审批和收费项目，不吃“杂粮”（创收收入）要吃“皇粮”（财政支出），不要有自私心、自卑感、虚荣心，降低在紧张或关键时的“心理压力”等。

在监督工作中，我们同时采取奖励法和惩处法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、奖励法。所谓奖励法，顾名思义就在监督工作中采用嘉奖鼓励的方法。在奖励形式上有“精神奖励”和“物质奖励”等。

二、惩处法。所谓惩处法，顾名思义就是在监督工作中采用惩治处罚的方法，运用这种方法就是我们常说的纪律监督、法律监督。在实际运用中就是对违纪违法者给予纪律处分、法律审判，对一般违纪违法或违规违章监督对象给予经济的、组织的、行政的或教育的等手段给予处罚或处理。

在监督工作中，我们同时采取定性法和定量法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、定性法。所谓定性法，就是在纪律法律中确定行为人的有关行为的违纪违法所属性质的方法。如《中国共产党纪律处分条例》第八十六条的规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在经济往来中违反有关规定收受财物或者各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论，依照本条例第八十五条规定处理。”这里的“以受贿论”的明确规定就是对行为人的违纪行为的一种定性规定。

二、定量法。所谓定量法，就是在纪律法律中确定行为人的有关行为的违纪违法数量界线的方法。据了解，德国规定，公务员接受礼品不能超过50马克，否则就要受到不同程度纪律处分。美国联邦刑法法典规定，任何政府官员如果收受的财物价值超过7000美元，就要处以相当于其收受财物价值3倍的罚金，或者判15年以下的监禁，或者取消其政府官员的资格。韩国2003年2月18日公布的《公务员保持清廉行动纲领》规定，国家公职人员一年之内接受与本人业务无关的礼品的总数不得超过15万韩元。这些规定就是对行为人的违纪违法数量界线的明确，只要行为人的行为超过了所规定的“量”，就要受到相应的纪律或法律的处罚。

在监督工作中，我们同时采取固定法和灵活法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、固定法。所谓固定法，顾名思义就是对监督理念、监督规矩、监督原则、监督者、监督对象、监督重点、监督职责、监督程序、监督奖惩、监督目标等内容加以固定的方法。

二、灵活法。所谓灵活法，顾名思义就是采取灵活的监督方式方法。

在监督工作中，我们同时采取传统法和现代法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、传统法。所谓传统法，顾名思义就是监督方法是传统的方法。这种方法是大量的、经常使用的，其中的一些方法有的已经过时、正在过时或永远不过时。

如已经过时的有搞轰轰烈烈的“群众运动”那一套，正有过时的有“以权代法”，永远不过时的有思想教育、纪律监督、法律监督等。

二、现代法。所谓现代法，顾名思义就是监督方法是现代的方法，这种方法在今后是大量的、经常使用的，其中一些方法有的已经使用上了、有的正开始使用或有的将要大量使用。

如已经使用上的有用照相机、录音机和摄像机等工具进行取证，用DNA技术作鉴定分析等，正在开始使用的有用电脑操作、储存和传送有关领导、管理或监督工作的各种信息，将要大量使用的有用互联网公开（监督）信息、用电脑的软件对有关信息作技术处理、用摄像头进行监视和用电子设备进行考勤等。

例如，据资料反映，墨西哥州特拉奈半特拉市政府将采取因特网技术，实施“零受贿计划”，以防范警察执法犯法。该市政府将在职的800名交通、公安警察的照片、职务、所在部门及管辖范围等资料全部输入网页。市民们可以通过因特网中《我们的警察》网页对执法犯法的警察进行举报。

再有，墨西哥政府要求国家公务员要在指定的网站上申报财产状况，如果国家公务员做不到，就将受到停薪留职15天的处罚。

在监督工作中，我们同时采取权力法和利益法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、权力法。所谓权力法，就是监督者运用手中权力对监督对象实施监督的方法。我们做监督工作，离不开各种权力，监督者只有一定的权力才能对监督对象实施监督，如纪律或法律赋予了监督者有治安处罚权、纪律处分权或刑事判决权等权力，从而使监督者有了监督权力而对监督对象实施监督，否则，监督者就不能对监督对象实施监督。在实施权力监督中，我们必须遵纪守法，这样的权力监督才是正确的，否则就是“以权代法”、“人治”，很有可能是一种违纪违法的监督行为，这样的监督行为往往是随心所欲、为所欲为，不但不能利用好手中的权力搞好监督，反而还会把一些良好的秩序搞乱，起到监督的相反作用，为此，我们必须禁止滥用权力搞监督。我认为，在权力监督中的监督权力有：

（一）在权力监督中，最重要的监督权力是领导权。无论是一个国家、一个组织，还是一个单位，谁在其中拥有领导权，谁就有最高权力，而在这最高权力中除了领导权力以外，还应当包括管理权力和监督权力等，为此，我们要想做好监督工作就要运用好领导权力，但在运用中要严格依法依规。

（二）在权力监督中，还有一个重要的权力是管理权。无论是一个国家、一个组织，还是一个单位，许多事务的日常工作都是离不开管理工作，而在管理工作中有许多内容涉及是监督工作，如行政执法部门对工商、土地、环境、卫生和质量的管理，就是履行的监督和管理职能，这些行政执法部门对维护社会秩序起到的重要作用，因此，在管理工作中有监督工作和监督权力，其权力如有签证权、审批权、调查权、查封权、处罚权等。为此，我们要想做好监督工作，就必须重视运用管理权力。

（三）在权力监督中，再有一个重要的权力就是自身的监督权。监督权一是指国家权力机关、执纪执法机关和部门等所拥有的立法权、审议权、弹劾权、罢免权和调查权、处分权、惩治权等权力，二是指人民群众所享有的参政权、知情权、发言权、表决权等民主权利。

二、利益法。所谓利益法，就是监督者采用利益奖惩的手段对监督对象实施监督的方法。我们做监督工作，往往要与监督对象的利益发生直接关系，其利益的得失由奖惩所决定，而奖惩是我们做好监督工作的重要手段，因此，我们要想对监督对象实施有效监督，从监督对象的利益上着手采取措施，搞好奖惩，就有可能达到“牵着牛鼻子走”的效果，为此，我们做监督工作必须重视采用“利益法”。

在监督工作中，我们同时采取直接法和间接法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、直接法。所谓直接法，就是监督者与监督对象处于近距离（“零距离”）的或直截了当的监督方法。

二、间接法。所谓间接法，就是监督者与监督对象处于有间隔距离的或旁敲侧击的监督方法。

在监督工作中，我们同时采取紧凑法和宽松法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、紧凑法。所谓紧凑法，就是监督者对监督对象的行为活动在时间安排上适当紧凑一点的方法。这种方法看起来不近人情，但是只要我们采用这种方法恰如其分，就会有人情味。如在集体生活中，不论是安排学习、工作，还是安排业余活动，在时间安排上尽量做到紧凑一些，使之没有多少自由空间和时间，只有紧张的生活节奏和丰富的业余生活，感到生活充实，这样也就没有多少时间和精力去胡思乱想，从而也就无形地实施了有效监督。

二、宽松法。所谓宽松法，就是监督者对监督对象行为活动在时间安排上适当宽松一点的方法。这种方法看起来与紧凑法相对立，其实不然，这种方法与紧凑法互为补充，使我们对监督对象的监督更加有效。如在集体生活中，要尽量有一个宽松环境，在下达学习或工作任务上，不要把任务标准定得太高；在严格学习或工作行为上，不要把行为规矩定得太严；在安排学习、工作和休闲娱乐上，不要把学习、工作安排太多。只有这样适度的宽松，才有紧张的学习或工作，也才有对学习或工作的严格要求，从而监督更加有效。

在监督工作中，我们同时采取标准法和考评法，只要做到科学、合理，就会使监督更加有效。

一、标准法。所谓标准法，就是监督者对监督对象的思想、行为制定标准和对照标准下结论及其决定是否给予奖惩的监督方法。这种方法在我们的监督工作中并不压于我们所制定的纪律或法律，因为这个标准定得高还是定得低，将决定着一个人的思想、行为是好是坏、是优是劣、是美是丑？并将决定着是奖是惩？从人的本性来讲，每个人都想自己的思想、行为是好样的、优秀的或美好的，都想从中得到奖，因此，只要监督者对监督对象的思想、行为制定了标准，就很有可能使监督对象自觉地按其标准去严格要求自己的思想和行为，从这一点来讲，标准比一些纪律、法律还管用。近年来，我们提出了“诚信”服务，在银行、工商、税务等行业部门对其客户制定了“诚信”标准，从而起到了较好的监管作用。

二、考评法。所谓考评法，就是监督者对监督对象的思想、行为进行考核、考试、考察、考验、评议、评比、评价和评判的监督方法。这种方法在监督工作中必须具备的一种方法，如果不进行这种方法，就不能对监督对象的思想、行为的好坏从量上和质上给予较为准确的结论，就难以对照标准给予奖惩，因而就难以对监督对象实施有效监督。所以，我们要想做好监督工作，还要重视考评法。