牛文元 二十一世纪中国城市化的战略设计要点

各位来宾、各位同行大家早上好！

我的发言题目是《二十一世纪中国城市化的战略设计要点》，我分以下几个主要部分：

第一个观点，我认为传统的城市发展战略必然导致不可持续性。

主要问题是城市作为一种社会形态，作为一种经济的组织形式，在人类的发展过程中有一个出现、发展、进一步提升的过程中，具备一条可以总结的规律。传统的城市，也就是从最开始经济发展的时候在一个地域开始积聚，包括人才的积聚，技术的积聚，市场的积聚，作为一种交换，作为一种互相之间进行产业、产品分工一种互补形式。这种形式出现在它幼小的时候有积极作用，但是随着城市本身的发展，这种传统的方式就产生了一系列问题。像北京、上海、广州等等，百万人口以上的大城市相继都出现了一些共同性的问题。这些问题在30、50年前发达国家也出现过的。这也就导致了传统的城市发展战略必然导致不可持续性。联合国环境规划署在它的巴黎总部所发表的总结报告当中有这么一段话，“过去十年，传统城市的“线型”经济方式(从外国一些原料资源变成产品直接进入中国市场，进入消费领域，然后把它扔掉)，进一步导致了一些经济上、生态上、环境上的实际退化，对世界过去十年造成了六千零八十亿美元的损失，相当于这之前的四十年的损失”，也就是说，传统的城市发展，在自己本身不断创造财富方面的效率越来越低，而且它对于资源、能源、生态环境的损失等等，以及对人的生活质量的下降（我讲的下降是本不应下降而不得不下降的这一部分的损失），加起来，实际上是一个赤字，这个赤字十年当中有六千多亿，而且这六千多亿相当于更前的四十多年的总和。事实上说明了传统的城市发展模式过程中慢慢会对人类造成一种灾难，包括城市人口的拥挤，密集的建筑使城市变成一片水泥的森林，还包括生态环境的恶化，还包括沙尘暴、热岛效应等等，这些都造成了城市的生活质量、经济运行质量，实际上不但没有提高，反而有所下降。

这是全世界探讨的一个根本性问题，传统的城市发展必然导致越来越不可持续，会导致人们所要求的外界所提供的东西越来越不能满足，我们自己要的东西越来越多，势必在未来的某一天形成一个“瓶颈”，这个“瓶颈”本身就会导致经济、社会乃至于自然生态方面的一种灾难。2001年的诺贝尔经济奖获得者斯迪戈里茨有一句很著名的话“城市的成功就是国家的成功，反过来，城市的失败也就意味着是一个国家的失败”。

第二个大问题，中国城市化进程面对挑战。特别是中国21世纪经济现代化进程中城市化进程中给我们带来很大的压力。

首先是人口的积聚问题。这里有世界城市人口的密度对比我这里有一个表格。东京都1.3万人/平方公里、纽约区8500人/平方公里、巴黎8400人/平方公里、香港6100人/平方公里、上海浦西区3.7万人/平方公里、北京的建成区/1.4万人/平方公里，广州的建成区1.3万人/平方公里，可以看出中国的建成区人口密度都超过世界上其他著名大都市的人口。我们大大超过外国一些大城市，他们大概在1万人左右，我们在13000人以上每平方公里。一方面是中国人口总量比较高，另一面更重要的是我们在城市规划和整体设计，对城市化进程中一些产生的规律性问题没有解决清楚。另外中国城市的经济增长方式也是粗放的。中国的三大城市群珠江三角洲、长江三角地区、京津环渤海地区，比较发达的地区生产所消耗的能源，每创造的能源使其他工业发展七国的5.9倍，还要比日本和德国浪费。在制定战略目标时，必须把提高人力资源的集聚财富能力置于首要地位。在推进现代化的进程当中，总是依靠我们的低级劳动去创造的话，那我们就摆脱不了殖民地经济的模式，我们还是应当在现有的基础上不断提高我们的劳动生产率。中国经济增长方式粗放。G-7国家每创造一美元消耗的能源（1993年不变价）美 国是16*10（6）焦，日本是6*10（6）焦，德国是9*10（6） 焦，法国是9*10（6） 焦，意大利是8*10（6） 焦，英国是13*10（6）焦，加拿大是21*10（6）焦 ，G－7国家平均创造1美元消耗的能源为11.7*10（6）焦。而中国经济每创造1美元消耗的能源为69*10（6）焦，是G－7国家平均的5.9倍，是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍。去年我们贡献给世界的经济总量是4％，却要消耗掉世界总能源的30％左右，世界总钢材27％，铝材25％，水泥45％。

中国城市劳动生产率相对也是偏低。当然有人说，偏低对我们有好处，我们可以吸引更多的劳动密集型产业。依据世界劳工组织（ILO）2003年8月31日的报告统计：2002年，美国劳动生产率60728美元，欧洲国家平均每个劳动力一年43034美元，亚洲地区的香港是47142美元，居亚洲榜首，平均每小时20.61美元，2003年中国的劳动生产率为：珠江三角洲10600美元／劳动力；长江三角洲9500美元／劳动力；京津环渤海6800美元／劳动力，中国三大城市群劳动生产率平均为8900美元／劳动力，劳动生产率比美国低5、6倍，比香港少4倍左右，可见中国的城市劳动生产力是偏低的。中国首位城市规模偏小和集聚财富能力偏低的现象，已经到了必须认真考虑的时候了。美国纽约的GDP，占全美国的GDP总量的21.4％；日本东京的GDP占整个日本GDP总量的22％，；英国伦敦的GDP占整个英国GDP总量的18％；法国巴黎的GDP占整个法国GDP总量的17％；韩国汉城的GDP占整个韩国GDP总量的四分之一。2003年上海的GDP占全国只有4.8%。

如果一个首位城市的经济产量，特别是大的城市群本身给全国创造财富的能力不够的话，就会引发全国到处都要搞开发，到处都要搞发展，都要搞开发区，搞得“村村点火，户户冒烟”，实际是对资源的浪费，对我们整体产品本身产出的成本加高，而且把我们本来应当保护的生态环境的土壤也给破坏，因此我们就说未来中国经济的发展，应当相对的集中。而不是所说的到处“遍地开花”，应当在最适宜发展经济的地方我们创造条件，让它更多去产生财富。政府要起到一个经济调制调节器的作用。使每一个社会成员都过上体面的生活，时的人权得到充分的体现，生活的差异都能，这是政府在社会发展中。政府要起到“调制解调器”的作用，经过政府的调制和解调，由经济发展的区域不平衡，变成社会分配的相对公平，这是中国未来城市发展的重点。政府的调制和解调就是把经济能力、经济产量、经济质量调整到一个最好的位置。因为经济的发展只在最有利的区位、最有利的产品、最有利的市场以及最有利的人力资源的情况下才能产生出更大的效益，对产生出来的财富，政府要进行解调，必须拿出相当的一部分进行社会公平、社会重分配，给社会最低层以基本的保证，使每一个人和每一个社会成员都要过上体面的生活，把财富本身集聚到到一个好的阶段，使得人权得到充分的体现。社会成员本身的差异（我指的收入和生活质量的差异）不能过大，这是政府在城市化发展过程当中应当采取的基本态度。我们在经济发展的区域不平衡问题要用政府的调节变成社会的平衡。

中国的城市化率低是制约财富增长的基本问题。社会财富的积聚和增长，除了我们的方针、政策、体制，以及我们的政策以外，我们在设计积聚财富的平台、载体方面上存在许多差距。有数据统计GDP达到一万亿美元之后，美国用了10年时间增长了2.7万亿美元（美国1970GDP10100亿美元，10年后达到27080亿美元）；日本用了10年时间增长了2.4万亿美元（日本在1978 GDP 10480亿美元，10年后达到24251亿美元）；中国2000年的GDP达到一万亿美元，10年后的2010预计翻一番，第一个10年增加1万亿美元，但是我们全国人民搞生产、抓建设，抓到2万亿美元，到头来比美国低0.7万亿，比日本和德国分别低0.4万亿。为什么？原因可能是多方面的，包括统计上的问题。但是我们不可否认我们用了十年时间创造的财富是不够的。一些数据可以说明这些问题，美国当时的城市化率超过87％，日本的城市化率超过68％，而中国的城市化率为36％时，去年年底建设部说达到了40%。也许就不难理解由于城市化率的差异所导致的财富集聚能力的差异。这个差异应该引起我们注意，以前我们没有把城市作为先进生产力的平台，是先进生产力的载体，尤其文化大革命时期，认为生活在城市里面是寄生虫。这种观点导致了中国的城市化在相当长一段时间内是退化的。事实上没有城市，就没有一个国家财富的急遽增长。没有城市就没有一个国家的经济大幅度增长。我们的三农问题之所以比较严重，是因为它是城市化不发达，是由于农民大量留在农村、生产力比较低下引发出来的问题。这样城市化的发展不仅不能继续用作生产，还要拿出一部分钱去支持农村。因此要想让农民富起来就要改变农民攫取财富的手段和能力，让他进入到更广阔的城市中来，这是解决三农问题的根本出路。现在我们已经认识到了这个问题，但是还需要继续努力。

中国的城市整体结构的总体表现是，大城市不大，中城市不活，小城市不强，小城镇不优。中国城市化的战略设计要点应当是大、中、小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的城市体系，以寻求资源空间最大“整合交集”的发展红利为根本出发点。

中国实施城市化战略中必须走出三大误区：

误区之一：认为城市的发展必然引发城市病。实际上城市病的产生并不是由于城市的发展一定会带来的，是由于我们的规划，由于我们的指导思想，由于我们在配置资源方面产生的失误造成的，要以发展克服“城市病”，以规划减少“城市病”，以管理医治“城市病”，没有这一条，即使中等城市也会产生“城市病”。

误区之二，认为必须严格控制大城市的发展。不同规模的城市是一个有机的整体，城市的规模结构是一个具有等级、共生、互补、高效和严格开放性的一个开放性系统，大、中、小城市都应当得到合理的发展，而不是抑制大城市，单纯发展小城镇。实际上从系统学上是讲不通的。大城市是中国经济发展中的航空母舰，如果我们抛弃航空母舰，只靠人民战争的游击队和民兵来打仗，虽然可以打胜仗，但是你可以想到它的难度以及他对财富支付的能力。在过去的1000年时间里，世界10大城市规模扩大了75倍，现在仅东京一个城市的人口就相当于1000年前全世界最大的10个城市人口总和的7.6倍。根据联合国的预测，到2050年，世界上10大城市人口的数量高达5亿，可能占当时城市人口总量的1/10。美国三大产业群贡献给全美国的经济总量是65％，日本三大经济区对日本的总体经济贡献达70％。中国的三大经济区珠三角、长三角，加上京津地区，对中国整体经济的贡献只有38％。

误区之三，认为城市化的结构应该是“均衡分布，遍地开花”。城市的发展不能追求“每一百公里就要有一个什么”。城市规划要看它的自然条件、经济条件、社会条件，该大则大，该中则中，该小则小。

观点7 :农民要成为一个市民，不仅要解决居住、公用财富的分配问题，最重要的是培育他攫取财富的能力，中国城市化进程必须支付成本。城市化不是凭空而来的。预测到2050年，中国城市人口总量将达到10-11亿，依照城市化“成本－收益”模型分析，每进入城市1个人，需要“支付个人成本”1.45万元/人，“支付公共成本”1.05万元/人，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付社会总成本2.5万元/人（2000年不变价格）。在现有城市人口的基础上，未来50年期间中国约增加6-7亿城市人口，城市化所需的社会总成本达到15-16万亿元，（相当于1.8—2.0万亿美元。按2000年不变价格），这个数量是2000年GDP总量的2倍。50年期间平均每年支付城市化成本约为3000--3500亿元人民币，相当于2000年全年GDP总量的4％左右。农民变为一个市民，不仅需要居住，更重要的是培育他攫取财富的能力，有在城市谋生的手段，这个手段是需要培训的，这个培训要花钱的，如果一年一个百分点的城市化率意味着一千二百万人要转移到城市，那么算下来每年的花费是三千到三千五百亿，这个钱农民自己出不起，怎么办？又是摆在我们面前的又一个大问题。

另外大家有一个误区，认为城镇的成本低，其实计算机模型的演算结果指出，超过100万人口的城市综合发展成本，是人口少于10万人以下小城市的１/6到1/8，即小城市每吸纳1个人（必须符合城市质量的基本标准）所付出的成本，如果同样投入到人口超出100万以上的大城市，则可以吸纳6--8人。

解决城市化发展成本的四大战略举措：促进土地资源向土地资本的转变；促进民间储蓄向民间资本的转变；促进人口规模向人力资本的转变；促进农民身份向股民身份的转变。

观点8 ：中国城市化战略需要实现三大突破。

一是中国城市发展战略的理论突破：引入发展红利（DEVELOPMENT DIVIDENT）概念，追求地理区域的放大、生产力要素重整、产业链布局优化，追求完善系统等级、突出功能互补、提高运行效率、减低发展成本。发展红利的获取将成为寻求中国新一轮经济增长的战略思考课题。按照发展红利估算，三大组团式城市群的发展红利，珠江三角洲约1.8个百分点，相当于2100 亿元的固定资产投资，长江三角洲约2.2个百分点，相当于2900 亿元固定资产投资，京津环渤海约1.3个百分点，相当于1400 亿元固定资产投资。 三大组团式城市群发育成熟后，所获取的发展红利约为6400亿元（2001年不变价）。

二是中国城市发展战略的形态突破：发展组团式城市群。城市发展模式由0维（强调集聚性的传统城市中心）、1维（强调通达性城市带）、2维（强调结构性城市群）发展到3维（强调网络性）城市化模式经过一个长期的过程。单一增长极引发城市规划危机，产业布局的选择性危机，经济转型的成本加大危机、区域保护的恶性竞争危机、发展红利的缺失危机和区域共建的实现危机。用组团式城市群代替单一城市扩张，经济上可以取得互补效应，社会上可加速消除二元结构，生态上可缓解城市的热岛效应，文化上便于多样性的充分交融，系统上形成等级有序的效率体系。中国前20年的经济增长形态基本上为点状拉动，中国后20年的经济增长形态，应当是组团式发展。实现这种战略转变是新一轮财富积聚台阶的必然选择。中国经济将越来越向各个大城市区，特别是向珠江三角洲、长江三角洲、京津唐这三个大城市区（群）进行集聚。三个大城市群将在不久的将来成长为具有巨大影响力的经济空间。当然要达到这一点还需要国家城市化整体战略设计中有一套明确的大城市区、大城市群的政策作为支撑。今后中国必须坚持发展三大具有世界竞争力的组团式大城市集群，打造中国城市化建设中的主力与经济增长能力的“航母”。

三是中国城市发展战略的体制突破：借鉴欧盟组织的架构，实现组团式城市群的制度创新。体制上可以考虑“欧盟”的组织架构解决组团式城市群在省际间的经济约束框架与利益制衡原则；机制上可以利用“利益补偿”和“违规监控”机制克服地方保护主义；运作上可以进行区域整合下产业链布局的顶层设计和要素重组规划；政策上：可以实施行政管理与经济管理相对分离的特别处置。一新的体制解决城市规划与区域规划的统一协调，解决行政区划与经济区划的统一协调，解决经济发展与社会进步的统一协调，寻求行政管理、经济布局、生态建设在空间中的“交集最大化”。观点9 ：中国城市化在新一轮经济增长战略机遇期的的战略设计必须回答七大问题，遵循七个原则：七大问题：

1、如何落实“大中小城市与小城镇协调发展”？
2、城市发展方向是否仍然是传统式的单极扩大？
3、如何改变城乡分离、城际分离、地方保护、恶性竞争的弊病？
4、如何打破产业趋同、小而全的重复性浪费？
5、如何消除日益严重的“城市病”？
6、如何扩大城市就业，创造更多的就业机会？
7、怎样实现 “协调全面可持续发展”的科学发展观、如何统筹城乡协调发展？

七大原则：

1、成为国家经济运行网络中“优化、互补、共生、共享”的物质流、能量流、信息流货币流、人才流的“五流”节点。构建“发展动力、发展质量、发展公正”的三维优化空间与基础竞争能力。

2、提高城市的规划水平、管理水平，经营水平和决策水平，大力培育城市的自组织能力、自学习能力和自适应能力，“以发展克服城市病、以规划减轻城市病，以管理医治城市病

3、努力实现现代文明城市的六大平衡：人与自然的平衡、环境与发展的平衡、开发（创新）与保护（继承）的平衡、吸纳包容与传统文化的平衡、物质提高与精神富足的平衡、外在形象与内涵特质的平衡。

4、扩大城市生态环境总容量、增强城市生态环境总质量，达到向自然的索取同向自然的回馈相平衡，实现绿色GDP意义下的“城市循环经济”。5、确保城市安全（食物安全、就业安全、信息安全、金融安全、环境安全、社会安全和抵御自然灾害的安全），提升城市 。

6、建立终身学习的城市教育体系，全面提升城市居民的科技素质和文化素质，将沉重的人口压力转化为巨大的人力资源。

7、增强城市物质财富和精神财富的有效积累，形成积极向上的社区文化， 不断满足全体城市居民对生活质量不断提高的“理性需求”。

观点10中国城市化战略要形成“三维分布”制高点，即培育三大城市群（面）；创建七大城市带（线）；发展中心城市（点）。三维分布制高点成熟与完备后，将有全国人口的 55％，将有全国GDP的75％，将有全国工业总产值的 85％，将有全国进出口总额的95％在此生成。三大组团式城市群发展战略目标是：珠江三角洲由现在占全国GDP的10％提升到2010 年的15％和2020年的20％。长江三角洲由现在占全国GDP的18％提升到2010年的22％和2020年的30％。京津环渤海由现在占全国GDP的 8％提升到2010年的10％和2020年的15％。到2020年，三大城市群集聚财富的能力占全国的份额达到65％（约26万亿人民币，占国家总财富的2／3）真正成为中国发展的主力军与制高点；到2020年，中国将在不到7%的国土面积上（约为68万平方公里），产生出占国家总财富三分之二以上的GDP，形成世界大国中具有全球意义的三大组团式城市群和中国财富集聚的战略性载体。