领导决策信息 城市减灾：

1、 城市综合减灾：一个世界性难题

“老天打个喷嚏，城市就感冒发烧”，这是人们对现代城市表面繁华背后存在种种危机和隐患的一个生动比喻。城市是人类文明最杰出的成果之一。但在事故和灾害面前，这种成果却随时可能变为一种灾难。交通、通讯、供电、供水、供气等工程被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施，它们应该随时做到后备充足、灵活应变。但现状是，多数城市的“生命线”缺乏自我保障能力，且遇到突发性事件，立刻就会造成整个城市运行体系的瘫痪。在这方面的例子屡见不鲜——去年美国大停电、加拿大停电、伦敦大停电和意大利大停电，一年前韩国大邱市地铁火灾，以及今年以来国内许多城市接连发生的水火灾害等。城市防灾减灾已成为一道世界性难题。

2、我国城市减灾建设面临严峻挑战

7月10日，北京的一场暴雨几乎让整个城市又陷入一次前所未有的大瘫痪；而随后上海的大风雨则让整个城市公共交通陷入瘫痪，全市出现大面积的停电，市民生命及财产也遭受损失。据悉，此次暴雨造成的问题还惊动了温家宝总理。由此，我国城市防灾减灾能力严重滞后的问题再次凸显，而在城市减灾建设中存在一些问题更成为近期舆论的焦点。从各方面的观点来看，当前我国城市减灾建设主要存在以下几个问题：

问题之一：城市规划缺陷放大了减灾工作的难度。

首先，城市规划设计落后。近年来中国的城市化进程取得惊人的进展，特别是北京与上海这几个大城市城市化速度更是惊人。如北京不仅城市的空间迅速扩张，而且人口也迅速膨胀。而在这种城市空间迅速扩张中，既没有以人为本的城市发展的终极目标厘定，也没有出台保证城市发展为广大市民认同的法规。在这样一个前提下，所做的城市规划肯定是不可持续性与短期的，从而使得在我国的城市化进程中一碰到什么突发性事件，就容易导致整个城市功能瘫痪性悲剧发生。

其次，城市规划偏重满足人们的物质和精神享受，往往忽略了防灾减灾功能。在这方面，一个最典型的例子就是城市建设中的“夹心饼干”与“摊大饼”现象。建设部副部长仇保兴就曾呼吁建设管理者，要从深圳的“夹心饼干”效应中得到启示。去年非典期间，深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个，而深圳只有１５例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式，分为１６个组团，７００万人口分散在各个组团中，每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性，组团之间人口流量不大。疫病流行期间，即使采取隔离措施，对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下，广州、香港的“摊大饼”式发展就暴露了弱点。

第三、缺乏城市减灾防灾效果的硬性考核指标。我国法律虽然规定城市规划必须考虑防灾因素，但各地的执行多不到位，因为对城市防灾效果没有硬的考核指标，不列入地方领导政绩，对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。

问题之二：城市减灾建设缺乏有效协调。

当前，我国城市防灾减灾建设中一个最突出的问题就是“头痛医头、脚痛医脚”。这个问题主要表现在，城市建设部门间的各自为政、互不协调。修路的不管排水问题，排水的不管供电问题。各部门内部机构也不统一，只管自己眼前一段，极少考虑整体布局。在这方面，有专家就曾对北京刚建成的轻轨１３号线提出批评。因为这条线与原有的地铁环线没有对接。在一些站点，轻轨站和地铁站离的很近，就是不接起来。不仅乘客不方便，平时拥挤不堪，遇到什么灾难，抗灾能力之差可想而知。而造成这种状况的原因就在于，轻轨和地铁是两家公司在经营，彼此有利益分割。

问题之三：“单灾种”管理模式存在先天不足。

当前，我国城市灾害管理模式主要为“事后动员式”的“单灾种”管理模式，即，城市有关部门对灾害的管理都是根据各个不同的灾种进行对口管理。但各种灾害性因素往往是一齐出现的，这次上海就同时遇到了强风、暴雨和高温三大灾害的侵袭。目前我国防治灾害方面的法律有传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、防洪法、防震减灾法、气象法、消防法、道路交通安全法等多部，但这都是针对单方面减灾而制定的，局限性很明显。因为每次灾害形成时，必有次生灾害发生，地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞。虽然城市每一种灾变成因和特点不同，但是从危机管理出发，灾害一旦降临，其状态都是类似的。要研究各种危机事件的关联性，研究单一事件转化为复杂事件的途径，制定综合的战略、政策和管理计划，作出综合的组织和资源安排。

问题之四：城市减灾机制不健全、应对灾害能力不足。

我国城市的危机处理系统远远跟不上危机爆发的脚步。目前，我国的城市减灾建设处在一个十分尴尬的局面：面临重重危机，但危机处理机制却不尽完善，危机对应策略的生产仍旧处在跟不上危机发展脚步的态势之中。芬兰的紧急响应机制，可以在半个小时内让全国的人钻入地下。与发达国家相比，我国的应急机制还相当落后。以北京、上海等地的暴雨危机处理为例，一个明显的缺陷就是合理的危机监控和处理机制尚未建立起来；另一方面，在处理危机时，我国负责社会危机处理的整个国家行政机构，相互之间分割严重，配合生疏，部门利益保护倾向严重，很难达到危机处理所需要的协同作战和信息共享程度。

问题之五：减灾观念不足，地下工作没人做。

部分城市管理者的观念、知识和经验不适应管理现代化城市的要求，已成为影响当前城市减灾工作的一个重要因素。突出的一个表现就是，一些地方领导醉心于人人看得见的“形象工程”，轻视那些真正能够提高城市功能、增强城市减灾能力的建设项目。因为这类项目一般投入大，管理费用高，而且大多埋在地下，政府官员愿做。

3、从体制、机制、法制三大支点上关注城市综合减灾体系建设

为了让城市远离灾害的阴影，让决策科学化落到实处，必须从“体制、机制、法制”三大支点上去关注城市综合减灾体系建设。要构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成 城市公共应急管理的合力。就当前而言，着重需考虑以下几个方面：

一、加强城市防灾减灾的综合规划，建立综合减灾体系。

在目前的城市防灾减灾建设中“头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本，必须调整城市建设的总体思路。要把城市当作一个有机的整体来对待，不能人为割裂各种功能。在这方面，要从综合减灾规划入手，打破部门条块分割，构筑新型综合减灾体系。第一，在城市设计规划时，一定要充分考虑安全因素，要在关键节点上增加安全系数。在这方面，建设法制化、科学化、民主化的决策机制至关重要；第二，城市化的规模、速度要理性。第三，要建构起覆盖面广阔的社会防灾减灾网；第四，要加强减灾应对方面的立法建设；第五，政府的减灾管理的主观愿望和客观能力都应该有较大提高；第六，要建立起各部门联动、信息和资源共享，重视专业知识在城市减灾方面所起的重要作用。

二、建设城市减灾中枢指挥机制。

对城市管理者而言，必须认识到，建立科学、有效的防灾减灾管理制度，特别是危机应对机制，与加强城市基础设施建设同等重要。在这方面，西方发达国家经多年探索，城市防灾管理体制和法规已比较成熟，很值得借鉴。从国外的经验看，尽管各国现代城市防灾减灾管理模式因国情不同而各具特色，但核心的内容是统一的。他们都有多元化、立体化、网络化的综合减灾、应急体系，都有一个以政府首脑为核心的固定的中枢指挥机构，并实施高官问责制，都有常设的专职机构及相关科学家、专业人员从头至尾参与减灾实践，都有严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能。

三、加快城市减灾立法。

从国外的经验看，发达国家目前普遍在减灾法律中规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、火灾及特重大意外事故、公共安全设有法律。灾害大国日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入５％左右，目前拥有各类防灾减灾法律近４０部。美国１９５９年制定灾害救济法后，先后修改三次，每改一次 都扩大了联邦政府救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作，各类全国性防灾法律有近百项。因此，针对我国城市减灾工作的现状，建立一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生已迫在眉睫。

值得注意的是，加强防灾减灾工作必须注意两条：一是必须将减灾意识贯穿城市建设的全部过程。在这方面，建设部副部长仇保兴在一次相关论述中曾引用了蜜蜂的例子：一窝蜂群，蜜蜂的数量多达几万只，这么多的蜜蜂集中在一个很小的蜂巢空间，并不影响其生存繁殖，因为蜜蜂分泌出来的蜂胶具有抗菌、抗病毒的功能。如果没有这种本领，蜜蜂早就被传染疾病淘汰掉了。这启示人们，只有将防灾意识贯彻到城市全部建设当中，城市机体才能长保健康和活力。二是在城市防灾减灾建设中政府和民众都有责任。必须认识到，城市的防灾减灾建设绝不是政府单方面的事情，政府与民众都有责任，整个社会必须有一个很好的、畅通的网络。普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作。当然，在这个问题上政府应该承担更大的责任。