世界银行 《中国经济季报》
- 2007-06-04 06:33
世界银行：《中国经济季报》
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世界银行《中国经济季报》旨在报告中国近期经济社会发展及相关政策的最新动态，介绍世界银行有关中国的研究成果。季报由世界银行驻中国代表处经济部的一个研究小组撰写，并得到了中国代表处同事们的支持。如有问题及反馈，请发给李莉（邮箱：lli2@worldbank.org ）。
概要
尽管经济增长再次超过预期，但是经济增长模式以及政策含义基本没有什么变化。2007 年第一季度，经济增长继续由工业引领，由外贸和投资推动。由于对欧洲和发展中国家的出口大幅增长，第一季度的贸易顺差继续上升，外汇储备进一步大幅攀升。受国际粮食价格上涨的影响，通货膨胀上升，同时中国股票市场大幅上涨。
对全球经济和中国经济而言，今年的增长前景都是不错的。国际环境基本上是有利的，但是存在全球粮食价格进一步上涨的风险。由于中国出口前景改善，以及没有出台预期的紧缩政策，我们把2007 年中国GDP 增长的预测值上调为10.4%，经常账户顺差的预测值上调到占GDP 的将近11%。
由于没有明显的紧缩总需求的必要，政策应侧重于金融部门和经济结构调整。从宏观经济来看，由于总需求和供给基本协调增长，实体经济似乎并不过热。主要的宏观经济问题还是不断扩大的贸易顺差。没有明显的理由采取宏观经济政策来紧缩总需求，但是仍有必要减少银行体系过多的流动性。对资产市场价格的担心强化了收紧货币政策和提高利率的理由，同时当局需要避免粮食价格压力引起全面的价格上涨。紧缩货币政策的需要也强化了加快人民币升值的理由，但降低贸易顺差将主要依靠经济结构调整。
股票市场指数的急剧上涨已引起了决策者的关注。尽管当局可以对股票指数的水平采取“不可知”的态度，但股市的大幅回调可能会产生政策影响。刚刚建立起来的对中国资本市场的信心可能被挫伤；尽管对实体经济和银行体系的影响很可能并不大，但是某些群体的金融财富出现大的损失可能导致需要政府出手救助的压力。当局已经采取了若干措施，通过遏制资金流入股市以及推动资金流出股市，来抑制价格的上涨。还可以采取更多的措施进一步平抑股价的上涨，但其它措施和结构性改革可以降低金融市场的波动性，并使得金融市场（和经济）可以更好地抵御冲击。
中国主要的经济挑战是经济结构调整。这要求生产从工业转向服务业，更多的依靠内需，以及更加公平的和环境可持续的经济增长。国务院关于加快发展服务业的文件为今后这一领域的政策搭建了舞台，同时很多新的政策措施也会有助于结构调整，包括推动更加公平增长的政策，降低能源密集度的行政措施，以及解决环境及能源问题的价格及税收机制。至于何种形式的税收最有利于提高能源效率还有待进一步讨论。
近期经济走势
2007 年第一季度，经济增长再次超过预期。第一季度国内生产总值（GDP）年同比增长11.1%，高于2006 年下半年10.5%的增速。经济强劲增长的主要原因包括出口增速超出预期，而进口增速低于预期，以及紧缩及经济调整政策少于预期(例如未完全冲销注入银行系统的流动性)。
但是，经济发展、增长方式和政策含义基本保持不变。经济增长仍然是被对外贸易和投资这两个传统的增长动力推动。第一季度，净出口对经济增长的贡献度是3.3 个百分点，与2006 年下半年基本持平，高于预计的增长。就内需而言，投资增长继续超过消费增长。从生产方面来看，在关键性投入（包括土地、能源、资源和环境）定价过低的政策环境之下，增长继续由工业引领，重工业增长尤为迅速。第一季度，以不变价格计算，工业增加值增长了13.2%，相比之下，服务业增长了9.9%，农业增长了4.4%。就工业而言，重工业的增长继续超过其他工业部门。温家宝总理指出，第一季度，占全国工业能耗和二氧化硫排放量70%的六个工业部门增长了20.6%2。
总体政策环境没有发生改变，也没有出台多少紧缩措施，所以投资保持活跃并呈上升态势。尽管政府在2006 年下半年采取了一些政策紧缩措施，但这些基本上是行政性的。从根本上推动投资的激励机制保持不变，这不仅包括经济发展强劲、可观的利润率和充足的现金流，还包括前面提到过的定价问题、宽松的银根和低利率。随着工业平均利润回升到2004 年出现过的最高水平，第一季度工业部门的利润率显著增长（年同比增长44%），固定资产投资的实际增长率升至21%（同比），相比之下，2006 年下半年为18.6%，而且城镇固定资产投资的增速今年四月份又进一步提高。工业部门的投资继续超过其他行业3。钢铁、电力、化工、运输设备及石化和炼焦部门的利润增长尤为显著。
消费增长稳定，但仍然落后。尽管名义零售额的增长随着通货膨胀的上涨而上升，但实际零售额的增长从2005 年开始保持基本稳定。2007 年第一季度，在粮食价格上涨的推动下，农民的名义收入增长迅速。但是农民的成本也迅速增加，包括化肥价格不断上涨，这部分抵消了实际收入的增加。
随着新的出口市场的开发，贸易顺差持续增长。今年前四个月，以美元计算，商品出口年同比增长30%，远高于19％的进口增长。因此，贸易余额几乎比一年前翻了一番，超过了630 亿美元。随着中国的出口商进入世界各地新的市场，不同出口市场的重要性正在发生变化。第一季度，中国对美国和日本出口增长减缓，但这一减缓被对欧洲出口的增长所抵消。中国对欧洲出口年同比增长率上升到37%。目前对于中国出口而言，欧洲市场和美国市场一样大，同时中国对世界其他地区的出口也保持在30%以上的高水平。一些短期因素可能推动了第一季度的出口，包括一些公司赶在对能源和原材料密集型产品出口退税政策改变之前提前出口。然而，贸易发展状况显示，中国有能力在更多的行业及生产阶段，以及对更多国家的出口方面，发挥劳动力成本相对较低的优势。这种能力推动了贸易顺差呈不断扩大的趋势4。
1/ 对于一组国家，计算的是中国产品在这些国家进口总额中的占比的加权平均值，而非中国在这些国家进口总额中的占比。
关于究竟是哪些经济因素引致大量贸易顺差的争论，并不影响政策含义。不少人认为，由于大量的外商所有的加工部门是形成贸易顺差的主要原因，因此贸易顺差增长应该有不同的解读，部分原因在于这意味着大部分的贸易顺差增加了外国公司的利润。但是，中国的国际收支数据显示，相比贸易顺差的规模而言，这些利润似乎不大。在2002 年至2006 年期间，总的毛收入流出（主要由在华外商直接投资利润汇回构成）从230 亿美元增长到390 亿美元，而同期的贸易顺差从440 亿美元增长到2180 亿美元。事实上，经常账户顺差（包括流出的利润汇回）占GDP 的比重从2002 年的2.4%增长到2006 年的9.5%，而且经常账户顺差成为外汇储备不断增长（这已经成为一个政策问题）的主要推动因素。这意味着贸易顺差对经济的影响似乎与贸易顺差的来源无关。
外汇储备持续高速增长，加大了货币政策的难度。除了贸易顺差和外商直接投资流入带来的稳定的外汇流入之外，2007 年第一季度的非直接投资净流入急剧增加，其中相当一部分似乎来自一次性的交易，包括商业银行和中国人民银行之间的外汇掉期交易的平仓，以及海外上市所筹资金的汇回等。总的来看，2007 年第一季度外汇储备创记录地增加了1360 亿美元。
货币供给仍然快速增长，同时人民币兑美元汇率升值放缓。外汇储备以有史以来最高的速度增加，加上2006年末2007年初政府在央行存款大量减少，注入了大量流动性。中国人民银行并没有全部予以冲销。其结果是, 年初基础货币的增长率上升到20%，而第一季度一个月期的银行同业拆借利率下降到2.5%。随着中国人民银行加大冲销力度，三月份基础货币增长率回落到17%， 同时一个月期的银行同业拆借利率四月份上升到3%。在这种情况下，银行急于放贷。信贷的增长速度从2006年末的14.4%上升到4月份的16%，但是自2006年秋季以来，广义货币增长速度基本不变，一直保持在17%左右。2007年初至今，人民币兑美元的汇率一直以年率2%的速度升值，远远低于市场预期和离岸不可交割远期汇率（离岸不可交割远期汇率价格隐含6%的年升值率）。相对于欧元，自从2006年底人民币贬值了2%。
由于国际食品价格上涨，通货膨胀抬头。国际粮食价格暴涨导致食品价格上涨7.1%，在此因素的推动下，4 月份消费者物价指数通货膨胀率年同比增加3.0%5。不计食品的话，通货膨胀率保持1%左右。3 月份的生产者价格指数的通胀率（受粮食价格影响比较小，但受其他原材料影响比较大）为2.9%。股票市场大涨，对决策者提出挑战。经过几年的低迷运行，股票价格在实施股票全通改革后，从2006 年开始反弹。由于居民对股票投资的热情高涨，以及大量新资金流入股票市场，A 股指数继2006 年全年上涨130%之后，从2007 年年初到目前又上涨了50%。这种上涨仅仅在二月底由于大量抛售出现短暂的中断；当时的抛售，加上美国经济的负面新闻似乎引发了一轮全球性的抛售。尽管存在一些信贷资金为股票交易融资的情况，但是大批的资金来自银行存款。
经济前景及政策
2007 年经济展望
总体来看，全球经济前景良好，但风险依然存在。在对发达国家2007 年GDP 增长的预测中，研究机构普遍调低了美国的增长率。但日本的增长率基本不变，而欧洲的增长率则被调高了。对发展中国家经济增长的预测仍然乐观，这些发展中国家作为中国的出口市场，对中国经济的重要性日益增加。多数衡量方法显示，风险厌恶程度处于历史低点，因此金融市场会不时出现紧张气氛，但是现在全球货币条件总的来看是有利的。全球经济失衡依然存在，并且仍然是全球经济的主要风险。其他风险包括美国经济增长减缓的速度快于预期；金融市场出现新的动荡；石油、矿产品和粮食等商品价格继最近的一轮上涨之后再次攀升。
尽管某些行业面临成本压力，但是当前的情况支持中国出口进一步强劲增长。总体而言，由于劳动生产率的快速提高和一些商品出口价格的上涨，出口商目前还能在不减少利润空间的前提下，承受货币升值、工资提高和原材料价格上涨对出口增长的影响6。成本压力很可能来自于土地税费、出口退税的调整，以及对能源密集型产品加征关税。很可能推出更多调整措施，人民币也可能进一步升值，但这些措施将是渐进的，因此大部分的成本压力可以通过提高劳动生产率和提升产品结构化解。
中国的内需增长预计将保持强劲势头，经常账户顺差开始进入新的阶段。2006 年采取的限制投资的行政措施，至少在短期内减少了新开工项目的数量和投资额。但以前所批准的项目、可观的利润和良好的盈利状况，将继续推动今年的投资。消费增长将较温和，特别是农村地区7。根据第一季度的强劲增长数据，我们将中国2007 年GDP 的预测上调为10.4%。由于预测的上调主要来自净出口的增加，以及2006 年高出预测的经常账户顺差，我们也上调了对经常账户顺差的预测，约为GDP 的11%8。产能过剩明显减少，这可能最终减缓出口的增长。国内的价格压力基本不存在，但是国际粮食价格的进一步高涨可能会推高通货膨胀。
经济和金融政策
尽管第一季度经济增长令人惊讶，但政策问题基本保持不变。除了国际粮食价格可能大幅上涨的风险及政策调整，以及股票市场大涨所带来的风险加大以外，关键的经济政策问题依旧如故。经济结构调整仍然是主要挑战，需要进行结构改革。
从宏观经济角度来看，实体经济并未表现出过热的迹象。推动投资的最基本因素（利润、流动性以及投入定价）仍然存在，因此主要风险仍然是投资增长过快，对投资质量的担忧，以及可能给银行系统带来的问题。但是政策制定者应该依据需求的增长是否超过潜在增长率来制订宏观经济政策，而不是依据经济增长率的高低9。总的来看，目前需求和供给基本同步协调增长，这解释了为什么核心通货膨胀率很低，没有出现经常账户赤字或实体经济的瓶颈现象。尽管主要通货膨胀率上升了，但到目前为止这完全是因为食品价格上涨的影响，而排除食品涨价影响的消费价格通胀率保持在1%左右。实体经济主要的宏观问题是，大部分需求不是来自国内的居民和企业，而是来自海外，这导致巨额贸易顺差。减少贸易顺差很大程度上要依靠包括财政、劳动力市场、价格政策、以及实际汇率升值在内的经济结构调整政策。
这意味着没有明显的必要采取宏观政策来紧缩需求。目前合适的做法是，让财政政策着眼于支出及经济的结构性调整，而不是短期的需求管理。全面紧缩内需不仅没有必要，而且还会恶化外部失衡，因此可以优先考虑那些降低投资增长又能同时刺激消费的措施。
近期国际粮食价格急剧上涨。粮食价格从2007 年年初以来持续上涨，到4 月份上涨了约20% ，其中玉米价格增长尤为迅速。通过直接或间接的途径（包括通过牲畜和禽类的饲料），粮食在食品摄入量中占很大的份额。粮食在中国的消费者价格指数（CPI）中的权重大约为百分之十—，若仅计算直接消费的话。尽管长期来看，粮食的实际价格趋于下降，但是有些时候粮食价格会急剧上涨，例如当粮食库存降至低水平，由于干旱而减产，或者主要的粮食生产国或消费国的政策出现重大变化的时候。
上一次粮食价格大幅上涨发生在1994-1996 年。那时，由于粮食库存低、化肥价格高以及快速增长的经济导致了粮食需求增加，玉米和小麦价格翻了一番，大米价格上涨了一半。目前，除了粮食库存更低，化肥价格更高，经济增长更强劲以外，我们现在的情况与1994-1996年类似。现在也有两个主要的政策变化，导致（中国）粮食库存的降低以及粮食消费的提高（美国的生物燃料）。此外，能源价格接近历史高点，这使得粮食生产的成本上升、供给减少。玉米价格较2006 年夏天上涨了75%，即将到来的北半球收获季节对粮食价格及食品供给是非常关键的。
目前国际粮食库存量非常低。预计库存量在本市场年度末（2007 年年中）降至总使用量的15.8%，相比之下，自1990 年以来这一数据的平均水平是27%。目前这一数据只是略高于1972－1973 年的15.4%；而当时随之而来的，是在1974－1975 年的粮食价格翻了一番多和全球性的粮食危机。现在的玉米存库量特别低。2007 年的粮食供给将会发生什么情况？尽管要对今年的粮食产量做一个好的估计还为时过早，但是化肥和能源的价格居高不下，可能使粮食生产的成本上升，进而会降低产量和供给。在过去的五年中，化肥价格稳步增长到高于1994－1996 年的价格水平，在过去的6 个月增长尤为迅速。能源价格也高于1994－1996 年的水平，并且大约等于经过通胀调整后的二十世纪七十年代中期的水平。除了对粮食产量的增长不足以重建库存的担心之外，有人担心美国的乙醇生产对玉米的需求会超过供给的增长，引起玉米及其他农作物价格的上涨。
乙醇生产增加了对玉米的需求。美国是最大的玉米生产国，占世界出口总量的三分之二。通常，美国有大量的生产过剩，并能通过现有的存货或扩大生产来补充其他国家的不足。然而，原油价格上涨，再加上政府税收的激励措施，导致乙醇生产对玉米的需求急剧增长，目前乙醇生产对玉米的使用量占美国玉米产量的20%，而且预计在2007 年将达到25%。由于乙醇生产的大幅增加，美国农民预计会增加15%的玉米种植。但是这种增长来自于将用于其他农作物生产的土地（主要是棉花和大豆）转为种植玉米，这预期将引起其他农作物价格上涨。
由于粮食需求也在迅速增长，价格压力可能持续。石油生产国石油出口收入的强劲增长，推动石油输出国家组织（OPEC）的粮食消费从2000 年到2005 年增长了17%。由于经济增长加速，撒哈拉以南的非洲国家粮食消费增长了25%。中国（占世界粮食消费的20%）目前的粮食库存仅为1999 年粮食库存的三分之一，不具备多少缓冲粮食生产不足的能力。印度由于干旱导致粮食库存量较低。综合这些因素，低的粮食库存、强劲的需求增长、以及化肥和能源价格的上涨，会引起人们对世界粮食价格出现新一轮上涨的担心。
货币及汇率政策
货币政策将继续关注减少银行系统过剩的流动性以及抑制贷款。由于持续的大额国际收支顺差，流动性仍然很充足，但是4 月份银行间利率有所上升10。基础货币增长可能继续下降。此外，可能进一步上调准备金率以减少流动性11。过去，因为担心吸引非直接投资资本流入，中国人民银行不大愿意提高银行间利率。但是越来越多的迹象显示，这些流动资本对利率不敏感。
加大汇率弹性有助于更好的掌控货币态势。它可以减少国际收支顺差，并为货币政策提供更多的操作空间，从而在不引起新的资本流入的情况下减少流动性。中国实体经济与美国并不同步，这意味着中国需要独立的货币政策—— 使得人民币利率可以偏离美元利率。5 月份，中国人民银行扩大了人民币兑美元汇率的日浮动区间，同时说明“扩大汇率浮动区间，并不意味着人民币汇率大幅波动，更不意味着大幅升值”。其实，还从未达到此前每天0.3%的浮动上限。同时，考虑到缓减外汇储备增长和国内股票市场的压力的需要，继续有控制的放松对资本流出的限制是可以理解的。但是汇率的弹性还很有限。在这种情况下，过快放松流出（和流入）的限制是不合适的。
对资产市场定价的担心（见下文）增加了收紧货币政策的理由。流入股市的大部分资金是现有的银行存款，而不是新注入的银行流动性。但是，当产能扩大使商品价格下降的时候，大量的流动性确实增加了资产价格上涨的压力和预期。此外，提高存款的回报率会减少存款流出，因此，紧缩流动性目前不会对实体经济产生很大的影响。
人民币兑美元继续升值的理由有所强化。经常账户余额持续增长。此外，根据出口的持续强劲增长态势和制造业的高利润率来判断，到目前为止人民币对美元的升值似乎并没有损害经济。此外，人民币对大多数欧洲货币是贬值的，4 月份人民币相对欧元贬值2%。
如何应对国际粮食价格上涨导致的通货膨胀上升？虽然食品价格涨幅和总的消费者价格指数通胀率在4 月份有所下降，但是仍然存在价格进一步大幅上涨的风险。食品价格很大程度上是经济的外生因素，许多国家的央行倾向于不根据它们来调整货币政策，而是依据核心通货膨胀率（往往是不包括食品价格的）来调整货币政策。但是，食品占中国消费者支出和消费者价格指数篮子的三分之一。如何避免或者限制食品价格通过其他商品价格和工资造成第二轮影响是很重要的。
结构性及社会性政策
今年三月召开的全国政治协商代表大会和人民代表大会产生了大量新的支持结构调整的决议。政府工作报告、国民经济和社会发展报告以及预算报告都反映出中国政府的首要工作是建立一个和谐社会，致力于更加公平的和环境可持续的增长。政府工作报告也认为需要调整需求结构――把投资转为消费以及推动内需。
当前是进行结构调整的好时机。GDP、利润和工资都保持高增长。这意味着：那些必需采取的措施所造成的冲击，可以比较容易地被受影响的群体所承受，而且政府近年来充足的税收收入和收入增长可用来补偿受影响的群体。事实上，如果不及时地采取措施，延误时间越长，成本越高，特别是那些对能源、公用事业和环境等投入进行合理定价的措施。这是因为目前很多投资决策是根据现在的价格和标准制定的。如果根据调整后的价格，一些相关项目就不具有经济上的可行性了。
领导层继续强调要优先考虑节约能源和环境保护。2006 年能源密集度（万元GDP 能耗）下降了1.2%12。很多观察人士认为，这没有达到完成第十一个五年计划制定的把能源密集度降低20%的目标所需要的水平。国家发改委副主任解振华解释，之所以没有达到降低能耗和减少污染的目标，是因为“工业结构调整进展缓慢”和“高能耗、高污染行业增长依然偏快”，而且“节能降耗投入不足，支撑节能减排的财税、金融、价格等政策措施还未完全到位”（新华社，2007 年3 月16 日）。但是有理由认为，能源密集度在经历四年的快速增长后实现逆转，本身就是一个了不起的成就，尤其是考虑到现在工业结构还在继续向重工业转移的情况。
经济的结构调整将有助于提高能源的整体效率。世界银行最近的一个研究报告显示，在这个改革时期，能源密集度的显著降低主要是因为能源效率的提高，但是一些富裕省份的结构改革也有助于能源密集度降低13。这对中国而言是个好消息，意味着实现服务业发展的目标将确实有助于降低能耗。能源效率的提高可能与能源相对价格的提高和各省国有企业的比重下降有关。
用价格和税收机制解决环境和能源问题受到关注和讨论。国务院副总理曾培炎在今年三月份的“中国高层发展论坛”发表讲话，指出“将深化价格体制和财税体制改革，加大鼓励节约能源和环境保护的力度”。继在2006 年2 月份调低了能源密集型产品的出口退税率之后，去年9 月份再次下调。今年2 月份政府又宣布将于6 月对同类商品开征出口税。与17％的增值税率相比，能源密集型商品的出口退税率现在仅为0-5%。额外征收的5%-15%的出口税是为了进一步减少能源密集型商品的出口激励，这也是对近来该类产品出口增长过快的反应。
中国面对的一个问题是，是否应该使用出口税或者其他形式的税收来限制能源密集度。诚然，中国的大量能源最终是用于生产出口产品，对能源密集型出口产品征税，似乎是一种降低能耗的方法14。然而，一些业内人士说，以钢铁和铝业这两个受到影响的部门为例，中国在国际市场上具有较大的成本优势，足以承受这些成本的上升。同时，供应国内市场的、同样的能源密集型产品没有和出口产品一样被征税。营业税是对产品征税，而不管用途是什么。出口税和营业税二者都是对产出征税，而不是对投入征税。从同一个部门中，能源利用率高或低的企业被同等征税，这不是我们所希望的情况。即使这能够影响中国的生产（这对中国的能耗，更重要的是对国内的污染来说，是个好消息），但这仅仅意味着这些生产转移到可能比中国的能源效率还要低的其他国家。因此从全球来看，可能最终导致更多的污染以及污染行业价格的提高。鼓励提高工业能源效率的最好的办法，是对能源的投入征税而不是对能源密集型产品的产出或者出口课税。在这方面，中国才刚刚开始采取有意义的措施。
政府正在寻求其他措施，以提高工业内部的能源效率。政府在财政支出方面采取了更多措施，并且已经宣布建立一个特殊的基金，用于提高工业的能源效率。尽管目前细节还没有披露，但是在其他国家，这种基金在引入节能措施方面被证明是有效的。此外，政府正在采取更积极的措施，关闭电力行业和能源密集型行业中（例如钢铁和水泥）低效率的落后生产能力。中国已经宣布，在第十一个五年计划期间，将依法关停小火电机组5000 万千瓦以上（等于过去5 年里建成容量的10%），淘汰落后炼铁产能1 亿吨、落后炼钢产能5500 万吨。如何完成这个计划和政府的成本都没有披露。最后，中央政府已经和每个省签订了减少能耗的协议，政府还启动了一个“1000 家高能耗企业节能计划”。这1000 家企业目前消耗了中国能源消耗总量的33%，及2004 年工业耗能的47%。在这个计划中，宣布了每一家企业2010 年的节能目标。采取的措施包括制定基准、能源审计、制定节能行动计划、信息及培训活动、以及每年上报能源消耗量15。
在社会政策方面，中国宣布了一系列旨在实现更加公平的经济增长的政策。主要的政策措施包括加快实施9 年制基本义务教育和农村医疗保险。在教育方面，从2006 年开始试行的农村义务教育学杂费全免的政策，今年将在全国推行。这比去年通过的第十一个五年计划所宣布的时间提前了三年。2007 年中央政府为此安排总支出270 亿元人民币（合80 亿美元）。免除学杂费对于人们接受教育而言，无疑是有利的，特别是对于最贫困的农村人口。下一步是提高质量，这方面的工作可能需要更多资金：目前的转移支付仅仅（部分地）补充了县级政府因为免除学杂费而减少的收入，而财政用于农村教育的支出按人均计算远低于城镇地区的状况并没有改变。
在农村医疗保险方面，政府当前的目标是在2007 年覆盖80%的乡镇——比计划提前三年。政府用于农村医保的补贴是每人40 元（其中中央政府20 元，地方政府20 元）。实际总支出将取决于实际的参保人数16。中央政府在医疗卫生方面的总支出从2006 年的165 亿元，增加到2007 年的311 亿元。同时，尽管增加了对农村地区的补贴，农村医疗的总支出仍然远远滞后于城镇地区的总支出（公共及个人）。这种不平等待遇问题已列入了目前政府正在讨论的更全面的医疗卫生改革的议程中。
加快发展服务业的政策可以改善若干行业的经营环境。作为结构调整议程的一个方面，国务院在3 月份发布了一个促进服务业发展的文件17。政府制定了具体的指标，包括从2005 年到2010 年，服务业占GDP 的比重提高3 个百分点；到2020 年，服务业的比重超过50%。对于市场化服务和公共服务，政府采取不同的战略和政策。文件要求加快事业单位改革，提高服务业的竞争，为国内外投资进入某些服务领域提供一个公平的竞争环境，以及为服务业发展提供税收和监管方面的优惠。和以往一样，国务院的《意见》没有提及具体的政策措施，但是它为各部门各地区研究制定具体的政策措施，从而将愿景转变为现实提供了基本的思路。国务院将成立“全国服务业发展领导小组”，其办公室将设在国家发改委。
政府可以采取很多具体的政策措施来推动服务业的发展。首先，降低对制造业的隐性补贴（包括税收减免，以及土地、能源、公用事业及资源的价格低于市场价）将提高服务业的增长潜力。其次，通过将部分工资税转变为一般性税收，来降低（正规）劳动力的相对价格，这将降低劳动力的成本（劳动力相对密集的服务部门使用更多的劳动力）。第三，通过进一步放开户口制度来增加人口流动，将强化城镇劳动力市场的竞争，并降低服务业的相对价格。人口流动将进一步推动服务业的发展，原因在于相比农村居民，城镇居民在服务方面的支出占其收入的比重更高。第四，政府可以考虑将增值税扩大到服务业。这尽管会提高服务业的价格，但为地方政府寻求发展服务业提供了有力的激励机制。第五，政府可以开放某些服务领域以强化竞争，而政府专注于其监管职能。
金融部门的政策及发展
股票市场的发展引起了决策者的关注。几位观察家和决策者已经对股票价格的迅速上涨表示出担心18。股票市场迅速上涨有几个方面的原因。首先，去年采用有利于流通股股东的方案，果断地解决了长期困扰股票市场的非流通股的问题。其次，利润持续强劲增长，最近的数据显示，制造业年利润率增长超过40%，并且预计将保持良好的增长势头。再者，中国缺乏可投资的资产，使得股票市场投资溢价。这种投资资产缺乏的情况，可能由于政府最近采取的抑制房地产投机的措施而恶化。此外，人们认为股票市场预期收益和存款利率的差异巨大，已经开始从总规模巨大的银行存款（银行存款总额达30 万亿）中提取了部分资金投入股市19。实际上，在最近的股市上涨之前，一年期存款利率已经低于年消费者价格指数的通货膨胀率，这使得一些在股市低迷时期远离股票市场若干年的人开始寻求比存款收益高的渠道。最后，一些观察家相信非正常的因素（包括将银行贷款用于股票交易和外国资本流入）推动了A 股市场的上涨。
如果股票价格继续迅速上涨，投资者心理突然改变以及股市大幅回落的风险可能会加大。这种回落可能有以下几个方面影响。首先，一个主要的冲击是破坏了人们刚刚建立起来的对中国资本市场的信心。股票价格回落通过减少消费和投资而对实体经济产生的影响可能还是有限的。因为目前股票的投资额还不大，导致内需下降的财富效应和资产负债表效应还是有限的：2007年4月末，上海和深圳交易所股票市值的总和略超过GDP的四分之三，流通股的市值大约为GDP的四分之一。据估计，三分之二的（GDP的六分之一）流通股由个人投资者持有。此外，银行系统直接或者间接进入股市的资金似乎也不多：尽管目前没有可靠数据证实，但是中国社会科学院的研究人员估计，投资总额可能达3000亿，约占存款总额的1%，约占流通股市值的5.5%。无论如何，某些群体（特别是弱势群体，例如退休人员和低收入者）的金融财富大量损失，可能带来政策风险，原因在于这可能导致要求政府出手救助的压力，这一方面会增加财政费用，另一方面带来道德风险问题。
当局已经采取了几个方面的措施以抑制价格上涨。这些措施要么抑制资本流入股票市场，要么刺激资本流出股票市场。抑制资本流入股市的措施，包括暂停审批新的共同基金和采取更加严格的措施，禁止使用银行信贷资金购买股票。当局也进一步紧缩了货币政策，包括温和的提高银行利率，提高存款准备金率，并且减少流动性。刺激资本流出的措施包括修改QDII，允许银行将部分QDII 额度用于投资海外股票市场。最后，中国证监会（CSRC）也对内部交易和价格操纵行为展开了调查。
还有一些措施也会有助于抑制股价上涨。可以收紧货币政策以提高其他投资（包括存款）的收益率，以及减少流动性，但是大部分流入股市的资金来于银行存款，因此收紧银行过度流动性的效果可能有限。增加可投资的资产的供给也会有助于减少股票市场的价格压力，并将吸收一些流入资本市场的资金。如果管理得当，增加新股上市也会达到平抑股票价格的目的20，另外加速实施企业债改革也有同样的效果。后者很有前途，因为央行已经建立了基于信息披露的短期债券发行体系，这种机制也能用于中长期债券（其审批权已经从国家发改委转到了证监会）。
对于已经上市的公司，可以增发股票，但是这个过程需要谨慎的监管，以避免内部交易以及保护中小投资者的利益。进一步有控制的放开资本流出，包括QDII 额度的上调以及QDII 扩大到证券公司，也将有利于扩大可供投资者选择的投资种类。万一发生股票价格的回落，并明显危及经济增长和投资者信心的情况，放松的宏观经济政策也许是适当的，譬如通过放松财政政策，具体的方式最好取决于问题的根源。在目前流动性过剩的环境下，当局难以进一步放松银根是可以理解的，但是在股票价格急剧回落的时候，保证支付和清算体系的持续运作是很重要的。
还可以考虑其它措施和结构改革来减缓金融市场的波动，并且使股票市场（和经济）能更好地抵御冲击。当局可以考虑采取更积极的措施，禁止利用银行信贷资金进行股票交易。鼓励金融机构更多地开发协议存款，并提高中长期存款利率，这可以在银行体系内“绑定”更多的流动性，并防止流入股票市场。当局需要继续果断地、透明地制止违法的市场行为，包括内部交易、价格操纵和提供虚假信息。同时，强化风险管理和信贷监管体系将使银行系统能够更好地抵御来自股票市场的冲击。在波动较多的时期，对股票交易进行短期监控也是有利的，因为某类市场参与者的大量抛售，例如证券公司，可能是股价回落的信号。
关于股票市场的走向的讨论中，人们建议采取各种税收措施。其中包括取消利息税，开征资产利得税，并提高股票市场交易税。一般来说，税收体系的改变最好是与税收体系的目标相协调，而不是作为一个解决短期问题（例如股票市场大涨）的手段。存款利息是和其他收入一样的一种收入，很难解释这种（资本）收入不应该征税，而工资收入应该纳税。唯一需要加以说明的是，即使总收入在个人所得税起征点以下的人也被征收了利息税。当局可以考虑简化向这些人返还所征收的利息税的程序。相对其他很多国家（包括美国，它有针对资本市场投资的资本利得税），中国的资本利得课税很轻。其实，一个好的课税原则是，对未实现的收入也类似对已经实现的收入一样征税。到目前为止，中国还在犹豫是否引入资本利得税，部分的原因在于资本利得税不容易管理。与此同时，中国已经在房地产市场上引入一种资本利得税，基于资本利得税征收的一般原则，似乎没有理由把股票市场利得排除在外。最后，交易税（例如中国已经征收的印花税）通常是被大多数的投资者反感的，而且在股票市场发达的国家，交易税通常不是一个大的税收来源。
企业部门的政策及发展
实施国有企业分红政策现在已经列上日程。这项政策无疑是正确的，但如何保证这项政策能正确地落实，两个执行方面的问题似乎具有关键意义。首先是决策机制。分红政策是国家股东的政策，是国家股东根据国有资产管理和国有企业改革总的思路而制定的政策。国家在其中持有股份的那些公司如何分红，国家股东当然要有自己的立场，但是另一方面，《公司法》要求分红决策必须由董事会做出（如果尚未建立董事会，则由等同于董事会的机构决定）。发挥董事会的核心作用，也有助于解决了一对一谈判带来高额执行成本的担心。
其次，决定将一部分利润留给公司的管理层实际上是决定对该公司进行投资。因此，制定分红政策的时候，国家股东会希望确保用保留利润所进行的投资达到两个要求。（1）符合国家关于国有经济布局战略调整的方向和范围的指导方针；（2） 根据国家股东的判断，该投资可以提供的回报率高于某个由国家股东根据该企业所在行业的特定条件事先确定的基准回报率。这种方法通常会导致不同行业、不同企业有不同的分红率。例如，相对于一个从事高增长业务的公司，一个从事成熟业务的公司应该有更高的分红率。国家股东的分红政策尤其应该鼓励企业用留下的利润支持高风险但有前途的创新投资项目。这意味着，一个适用于不同企业、不同行业的统一分红率很难是正确的分红率。如果确实需要某种分类来降低执行成本，那么合理的分类标准应该是企业的增长潜力。
[注]： “亚洲金融危机”在一定程度上是一个错误的提法，因为在很多方面，每个国家都有它们特有的问题，而且在不同的国家中，危机都有特定的表现形式。
十年前，一场大规模资本流动逆转引发了东亚金融危机，造成经济增长的突然停顿。危机始于泰国。在政府为了维持固定汇率制耗尽了国际储备后，7 月初被迫实行浮动汇率。泰铢大幅贬值，并波及印度尼西亚，使之也被迫实行浮动汇率，之后波及到马来西亚、韩国、和菲律宾（菲律宾受影响程度相对较小）。这些国家货币急遽贬值，那些持有大量未对冲外债的公司出现了大范围的违约，这些外债是在汇率相对稳定，同时国内的对冲政策使国内利率高于国际利率的时候积累起来的。接下来，公司的违约影响到当地银行，于是金融危机又演变成经济危机，而且在印度尼西亚还演变为政治和社会危机。韩国政府缺乏外债方面的信息，致使一开始所采取的一系列措施都没有达到预期的效果，导致危机程度无谓地加深。
危机发生十年以后，当时受到影响的国家，情况有了很大的改观。所有国家的经济增长都已经恢复，人均收入已经远远高于危机前的水平。减少贫困的工作也得以恢复，而且在多数国家，贫困人口占总人口的比重已远低于危机前的水平。这些受到危机影响的国家，现在也都加强了抵御1997 年那种危机的能力：十年前，这些国家都有大量的经常账户赤字，但是现在他们都有高额盈余。十年前，这些国家的储备很低，特别是相比未到期的短期外债显得尤其低。现在，这些国家的储备处在合适的水平。十年前，许多企业担负的内、外债沉重，容易受到汇率和利率的冲击。现在，企业的债务股本比远远低于危机前的水平。十年前，这一地区的金融部门都很脆弱，没有受到足够的监管。现在，经过重组和改革之后，特别是在泰国和印度尼西亚，金融部门更加健全，吸引了更多的外资参与，监管也得以加强。十年前，一些受到冲击的国家缺乏保障体系，来抵御危机对贫困人口的影响，而现在，这些国家的保障体系更加健全。
中国已经从亚洲金融危机中吸取了很多教训。与这一地区的其他国家相比，中国在危机中受到的影响小得多，主要是因为中国严格控制资本流动，而且资本流入主要来自外商直接投资，而不是更容易撤走的证券投资资本。在危机中，中国坚持人民币汇率不贬值，有助于这一地区的重建和稳定，而且中国扩张性的财政政策也有助于这一地区的复苏。其后，中国开始了金融部门改革以减少脆弱性，而且国有企业改革是金融改革的一个关键的配套改革。根据任何标准，中国的国际储备也远远高于安全点，而且当局加强了监控资本流动的能力。尽管已经部分的放开资本流出的限制，但是由于对银行和个人的海外投资限定额度，这种部分的放开是有控制的，并且最近几年，资本流入的规定实际上还有所收紧，这在一定程度上是想加大对人民币汇率升值进行投机的难度。中国明智地选择了在进一步放开资本流动之前，进一步进行金融部门改革。其中一个特别重要的改革是进一步发展债券市场(在很多发生金融危机的国家，都非常缺乏债券市场)。随着中国的进一步开放，一个更有弹性的汇率制度将是有利的，原因在于弹性汇率制可以在一定程度上使国内经济不受日益增长的经济全球化所容易招致的资本大规模流动的影响。但是，即使所有的防范措施都已到位，还是应该保持警惕性，因为如果说可以从亚洲金融危机中吸取一个教训的话，那么这个教训就是：为下一次的危机所做的准备永远都是不够的。
新股发行定价
新股在上市后，价格往往会大涨。在中国的股票交易所新公开发行（IPO）的股票，不仅价格大幅上涨，数量和规模也在飙升。2007 年至今，通过新股发行所募集的资金总额达人民币1043 亿元（约合135 亿美元）。这不是个小的数目，但是如果这些股票的发行价格更接近市场认可的股票价值（这个价格远远高于平均的新股发行价），这一数字还要高的多。事实上，根据Dealogic（一个投资者信息服务机构）的资料21，今年头两个月，新股的“上市当日价格”（即新股在股票交易所公开上市的第一天的价格）平均比发行价格高70% 。这称为“新股发行定价偏低”或“原始股回报”。自2007 年一月以来，大型的新股发行（如交通银行和中信银行）上市当日价格对比发行价表现出类似的增长。中信银行的价格几乎翻了一翻，中国人寿的价格在上市的第一天则翻了一倍多。
新股发行定价严重偏低意味着国家的损失。上市公司的管理者往往以股票价格的大幅上涨作为成功的标志，但事实上，对国家来说，这意味着收入的损失。如果将Dealogic 的发现外推到今年迄今为止的所有新股发行，这意味着如果新股发行价格和上市当日价格一样高，那么国家将增加相当于95 亿元人民币（合15 亿美元）的收入，这比中央财政今年用于免除农村义务教育学杂费的总支出还多。当然，新股发行所募集的资金实际并没有支付给财政，但是所失去的收入还是对国家构成一种损失。中国的新股发行通常通过稀释股本而不是通过销售现有股份。所以上市公司得以保留通过新股发行所募集的现金。无论如何，如果新股发行筹集了更多现金，那么国家所持有的股份的价值就更高，因为企业得到更多现金，提升了国家所持有股份的价值22。只有资金用于明智的、有良好回报的企业扩张项目时，上市公司自行使用新股发行所筹集的资金才可能是好的。但是，如果更多的现金流入业已存在过度投资倾向的公司，那么就不利于当前的宏观经济管理，因此政府可以考虑将部分资金收归财政。
其他国家也存在初始发行定价偏低的现象。在香港市场，今年头几个月的发行价和上市当日价格之间的差异大约是14%，而东京则高达40%。在美国，20 世纪80 年代是7%，90 年代是15%，1999-2000 的互联网高涨时期则为65%，后来降到更为正常的10%-20%。欧洲国家在1990 到2003 年期间的这个差异是10%-40%23。但是没有国家像中国这么高。实际上，回顾1999 年-2002 年，中国发行定价平均低估了132%24，几乎是最近几个月的两倍。中国除了在发行定价和上市当日价格之间的差异非常高以外，还有一个方面与成熟的市场经济国家不同：在成熟的市场经济中，损失的是个人的收入，但是在中国由于上市的大部分是国有企业，损失的是国家的收入。无可否认，最近几个月中国的发行定价大致符合业内专家基于一些指标（如市盈率和预期收益）得出的观点。这意味着（结合美国在互联网高涨时期的经验）在一个大涨的市场，发行定价是很困难的。而且有迹象表明，中国不成熟的二级市场导致了部分的价格上涨—— 证据是香港市场的新股上市后的价格上涨幅度小得多。如果新股发行的价格可以更高，这倒不失为选择在国内而非海外上市的理由。
谁受益？较低的发行价格的受益者首先是那些被配售了原始股的幸运者，因为第一个交易日他们获得了从天而降的利益。这些受益者包括一些散户，但是大多数原始股都被机构投资者和其它大的投资者持有25。按照规则，股份分配数量与申购数量是成比例的26。其他的价格上涨受益者是上市公司的管理层。很多上市公司管理层的的薪酬是与股价的涨幅相关联的，因此他们可以从低价发行带来的上涨潜力中获益27。国家本身也可以从低价发行中得到一些好处，因为低价发行可以让人们热衷于今后的新股上市和股票销售。在一些国家，比如80 年代的英国，公司低价公开发行股票（例如英国电信British Telekom ）是为了普及私有化计划以及扩大股东。然而在这种情况下，需要进行大量艰苦的工作将大多数的股份配售给小的个人投资者，使他们获得资本收益。