周天勇 行政管理体制改革的历程和方向

行政管理体制改革的历程和方向

中共中央党校校委研究室副主任：周天勇

　　今年是我国改革开放三十周年。怎样评价这三十年我国行政体制与经济发展之间的关系？如何看待这三十年的行政体制改革，特别是近几年的行政体制改革？这三十年行政体制改革积累了一些什么样的问题，特别是怎样从部门之间和中央与地方关系的角度较为细致地分析我国行政体制改革的大的框架？以及向着一个怎样的政府转变？对这些都应当有一个较全面和系统的研究。而且，由于行政体制与经济关系十分密切，很多地方不能仅仅从政治和行政学的角度看问题，还需要从经济学视角进行探讨。

　　行政体制改革简单扫描

　　改革开放以来，如果顺着时间序列纵向地看，我们进行了这样一些重大的行政体制改革：政社合一的人民公社的终结和乡镇政权的完善；省级政府派出地区公署改地级市和市管县体制的兴起；计划经济向市场经济转型过程中政府产业管理部门的逐步撤并和取消；各地行政体制改革的突破，如经济特区和经济技术开发区管理体制的创新，海南的省直管县改革，以及浙江等省推进省直管县体制改革；另外，改革开放以来国务院机构也进行了几次大的调整和改革。需要指出的是，人民公社改革为一级政权的改革，省对地区派出机构变动为一级政府的改革，对当时政社合一体制的解体，发展城市经济，推进城市化等起了重要的作用。但是，从政府的上下结构来看，中间多了两个层级，也导致了政府运作效率的降低。

　　对我国的行政体制改革，有的学者提出了一些意见，特别是认为我国的政治体制改革滞后于经济体制改革。国内外对我国的行政体制有这样和那样的评价，看法不一。但是，我国经济在过去以平均9.7%的速度持续高速增长了三十年，这在世界经济史上是一个奇迹。过去三十年中的行政体制，不能不说是形成这一奇迹的一个重要条件。一是这样一个高速的增长，来自于改革开放后我国政府从一个革命型的政府，转型成为一个以经济建设为中心的发展型的政府，而且这样一个发展型的政府有着强大的战略规划、集中资源、投资建设等方面的能力。二是我国地方政府间展开了经济发展的竞争和竞赛，虽然这种GDP位次、财政收入和城市建设水平等方面的竞赛，也带来了一些发展方面的问题，如资源消耗过大、生态环境有所恶化等。然而，这种地方政府间各有特点的竞争和比赛，不能不说是我国经济发展强有力的动力。三是中国共产党作为执政党，其推进经济和社会发展的强烈愿望，对发展的建议和意志也体现在各级政府的发展规划中，体现在党选择和任命干部的行为中，使中国共产党在改革开放后从一个强调阶级斗争的革命的党，转向一心一意搞经济建设的执政的党，这样一种党对现代化的强烈渴望，在党对政府强有力的领导中得到了贯彻。只有从这样三个方面深入观察，才能理解我国经济高速持续增长之谜。因此，简单地认为，我国行政体制改革落后，对于经济发展不利，可能与事实不相符合。

　　三十年行政体制改革的一些重大方面和积累的问题

　　1、行政体制改革的一些重大方面

　　一是政府与国有企业，即政资关系的改革。我国政府与企业之间关系的改革，先是政府对国有企业进行了放权让利；后来又学习农村土地承包改革的经验，开展了利润等指标的承包制改革。其中可能最为重要的改革还有企业流动和建设资金从政府的拨款改革为贷款，将国有企业上交的利润改革为向国家交的税收，并且由政府向企业下达生产计划和调拨生产资料，逐步转变为生产资料从市场上采购，产品向市场销售，价格开始实行双轨制，并逐步过渡到完全由市场供求来确定。20世纪 90年代后期，则进行了国有企业资本结构、治理结构和管理结构的改革，以建立现代企业制度，而国家作为投资者来讲，则建立了以国有资产管理委员会为代表的出资人制度，形成了新型的国家与国有、国有控股企业的关系。

　　二是我国政府过去是政治、经济、社会等各方面职能无所不包的政府，改革开放后，在国家的治理结构方面进行了改革。社会治理上，从过去国家——— 城镇单位，或者人民公社——— 家庭这样的结构，经过政社分开、政资分开、政企分开、政事分开等改革，形成了现代的国家——— 社会组织(如协会、社区自治等)——— 企业和自然人这样的社会治理结构，从而，逐步形成现代和谐的公民社会。当然，我国目前在这方面存在的问题，既有行业协会从政府一些机构演变而来，行政化的色彩较浓的问题；也有各类社会组织刚开始发育，规模较小，体系不完善，法律法规不健全等问题。

　　三是政府与事业单位关系的改革。在我国政府的事务中，划分了行政事务和事业事务。从目前来看，政府的事业中，既包含了应当划给市场的经营活动，也包含了政府应当承担的行政事务，还有教育科技、卫生医疗、文化体育、社会保障等政府应当承担的公共服务，还有为了精简政府行政机构，把本来应当属于行政事务的工商、银监等等，也划入了事业的范围。所以说，正在进行的事业体制改革，也是非常复杂和涉及人员机构规模较大的调整。

　　四是行政审批制度的改革。简单地讲，计划经济就是政府有计划地直接管理企业投资、经营等经济行为，而市场经济则是政府准入和监管经济，政府各部门不具体和直接地管理企业的投资和经营等行为。我国在从计划经济转向市场经济的过程中，审批取消了不少。比如，2004年7月1日《行政许可法》正式实施后，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。再比如，2008年国家发改委职能重新定位，要求减少微观管理事务和具体审批事项，以集中精力抓好宏观调控。发改委将及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模 (限额)标准，缩小投资审核范围，并下放投资审核权限。在新的审核方针下，国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院或由国家发改委审批、核准外，绝大部分将区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。

　　五是公务员制度的改革。我国传统的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度基础上建立和发展起来的，它的特点是，无论党政机关工作人员，还是企业管理人员、技术与科研单位的研究人员、学校教师、医院的大夫、剧团的演员都称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式，是与传统的高度集中的经济体制和政治体制相适应的。历史证明，这一制度在其初创时期，曾起到过积极的作用。但是随着我国经济社会的发展，其弊端也逐渐暴露出来，已无法适应新形势的需要。

　　1993年10月1日《国家公务员暂行条例》发布实施。该条例规定了我国公务员制度的基本原则、国家公务员的涵义、权利和义务，以及职务分类制度、录用和考核制度、奖惩制度、职务升降和任免制度、培训和交流制度、回避制度、工资保险福利制度、辞职辞退和退休制度、申诉控告制度、管理与监督制度等。 2005年4月，《公务员法》经第十届全国人民代表大会第十五次常务会议审议通过，并于2006年1月1日开始正式实施。这标志着我国公务员管理在规范化、科学化、法治化的道路上迈出了历史性的步伐。因此，国家干部体制向着公务员体制转型，标志着我国用人制度向着现代体制的迈进。

　　六是经济调节向综合部门演变。特别需要注意的是，我国从计划经济向市场经济转变，随着计划经济部门的弱化和产业部门的逐步撤销，综合和宏观调控部门得到加强。比如从计划委员会到国家发展改革委员会，比如财政部过去从国家的出纳转变为财政政策的调控部门，比如人民银行从政府发行货币、管理金库的单位，转向实施货币政策的部门等，都意味着政府的管理从直接管理向间接管理转变，中央政府的管理从微观管理向宏观管理转变，从分工太细的各部门林立的管理到大部门综合的协调管理转变。

　　2、行政体制改革存在和积累的问题

　　虽然前述的我国行政体制在推动和促进经济发展方面取得了令人瞩目的成就，虽然我们也进行了一系列卓有成效的改革，这些改革也取得了一些成功的经验，但是，客观地看，我国渐进式的行政体制改革，也积累了大量的问题。我们认为比较严重的，一是虽然审批在减少，但是政府的行政管制并未从根本上放松，特别是管制与利益相结合，形成了一些行政性部门、行政性事业单位和公务事务人员寻租的条件，许多腐败就产生于此。二是虽然机构改革了多次，但总是在精简与膨胀之间循环，财政供养的机构和人员规模越来越大，党政公务开支的比率占财政支出的比率越来越高，行政成本居高不下。三是虽然形成了中央与地方的特殊关系格局，但是，许多应为中央管理的事务，如国防、外交、安全、社保、货币等，地方政府也有类似与中央对应的机构，而本来微观管理的一些事务却试图由中央条条来纵向管理，有的将其垂直到了省一级条条管理。从这样的格局来看，中央事务地方在管，地方事务中央也在揽，还没有完全形成一个现代国家中央与地方事务划分的清晰框架。四是一些不必要的行政管制，抑制了社会创新和创业的活力。由于20世纪90年代后期强调规范，形成了各方面的法律法规，但是形成的背景条件是部门利益没有制约住，而许多法规和法律的设计当时还没有摆脱计划经济管制的意识，因此，办事难、乱收费乱罚款等现象屡禁不止。可以说，没有相应制度设计的改革，是我国行政体制改革的一大教训。

　　向着现代国家行政治理框架的方向改革

　　我国行政体制改革，从条条看，主要是解决部门分工定位和职能，并理顺上下级政府业务类同部门间的关系；从上下级政府与政府之间的关系看，主要是设计层级和管理规模，划分和明确各自的事务，确定各自的机构，界定各自的收入、事务与支出责任联系，并形成合理、透明和公平的中央政府对地方政府的转移支付制度。

　　1、理顺中央与地方的关系

　　理顺中央与地方的关系，是行政体制改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。

　　要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在50∶15∶35为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。
　　2、减少政府层级与划小行政区域

　　政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。

　　理论上讲，将目前的五级政府，逐步地划为三级政府，即中央、省和市县较为合适，一些原来的地级市，可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府。而一些经济实力较强的县级市，可升级为地级市，但以少设区为宜。县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别。一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。

　　我国大陆目前有31个省级政府，包括北京、天津、上海和重庆4个直辖市，22个省，5个自治区。还有香港和澳门两个特别行政区。与国外相比，我国省级政府过少，省级政府管理幅度过大的问题尤其突出。31个一级行政区划单位，一级行政区平均管辖面积是309.71千平方公里，仅排在加拿大之后，平均所辖人口4156.13万人，位居世界第一。

　　而从政府层级和管理范围看，我国目前的五级政府体制显然层级过多，需要逐步减少政府层级，对一些人口规模和面积过大的省区进行划分，确立适宜管理的规模和范围。

　　3、向着现代的政府治理结构转变

　　我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。

　　一是对地方的一些全局事务和主权事务，由中央派出机构来管理。派出机制使用范围是什么？即一级政权是整体设置，还是由上级政权部分派出？一级政府的办事机构，是在下一级政府中设立同样的机构，还是上级政府直接派出分支机构，与下一级政府无关？其选择决定于这样一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事务交给地方政府办，是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权，只有中央才能决定。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出机构来集中统一进行管理。

　　二是不同层级政府按照各自的事务差异化设置机构。我国目前各级政府间事务上下一致分工，机构设置也同构化，其缺点是：(1)容易导致机构人员膨胀，事务上下一致分工往往要求上下对口设置机构。(2)会影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性，上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量。(3)照顾不了地方事务的特殊性，我国各地经济社会发展水平参差不齐，宗教文化、民俗风情各异，老百姓对公共事务需求不尽相同，各地发展重点也不同，为此要因地制宜地设置部门。

　　层级间事务关系，是指公共事务在政府组织纵向结构上各层级之间的划分，即国家职能在各级政府之间的分工。简单来说，它就是指中央与地方政府、上下级地方政府之间的事务分工关系。公共事务在它们之间是采取上下一致，还是采取差异化分工方式，会形成不同组织结构，产生不同行政成本和行政效果。由于各地政府服务的地域和群体不同，老百姓需求也不完全相同，经济社会发展的重点也不同，其承担的职责也不同，因此各级政府间应采取事务差异化分工和机构差异化设置。

　　三是大部制和平衡部门间横向分工和协调的关系。所谓一级政府中职能的横向分工，主要是按照管理事务和提供公共产品的过程来分工和设置部门，把管理事务和提供公共产品的不同权力交给不同的部门负责。在欧美发达国家，重大决策权在议会，政府内部决策权主要集中在内阁会议，部长是内阁成员，行政首长拥有最终决定权。另外，社会咨询机构也为政府决策提供各种建议。有一些内阁外的政府部门行使执行权，但它们是少数内阁部门的代理机构。而类似审计这样的监督，世界上有三类，即司法审计监督、议会审计监督和政府行政审计监督三种，但是，效果较好的是司法审计监督，或者议会审计监督。

　　横向事务的集中化和规模化分工，首先是把公共事务按照一定标准分成几大类，比如政治职能、经济发展和调节职能、社会管理职能、公共服务职能，等等，之后设置一些决策部门，负责对各类事务进行规划和决策，然后把执行权交给具体执行部门。其优点是：(1)提高事务执行环节的专业化、规模化，减少事务执行的成本，比如政府部门建立统一执法局，合并对企业的质监、环保、卫生、消防等相近的执法权，能提高执法效果。(2)减少部门间协调成本，因为实行事务横向分工，政府部门组成机构数量会减少，政府部门之间的协调成本得以减少。决策机构数量的减少，也会减少政府主要领导决策时的协调成本。(3)制约了部门权力利益化，决策权和执行权的分离，在一定程度上避免了政府部门代替政府就本部门管辖的事项进行决策。现在很多事务决策权在政府部门手中，往往由政府部门起草一个文件，比如收费、进行管制等方面文件，然后提交给政府常务会议讨论通过，这样就把政府部门的意愿上升到政府的意愿。如果决策权集中在独立于政府部门的机构手中，决策的科学性、公正性会大大提高。

　　结语

　　我们所处的时代是全球化、信息化的时代，国家与国家之间的相互影响、相互依赖、相互作用和相互激荡，达到了前所未有的程度。国家间综合国力的竞争，越来越表现为以创新能力和软实力为核心的竞争。行政制度作为一国软实力的重要组成部分，发挥着越来越重要的作用，这一点，我们从任何一份关于投资环境的评估报告中都能够感受到。法治环境如何，治理状况如何，执政理念如何，甚至行政文化如何，都会或多或少影响到本地区、本国家的软实力和国际竞争能力。因此，我国行政体制的改革，关乎我国未来发展的竞争力，也关乎我国经济和社会在未来能不能持续和协调地发展。

　　那么，我国行政体制如何才能改革和建设成一个现代的体系？最为关键的环节是哪些？1、我国政府到了第二次转型的时刻，第一次我们从革命型的政府转向了经济建设型的政府，这一次我们需要的是从经济建设和行政管制型的政府转向公共服务和社会管理型的政府。2、最为艰难的改革是将各部门的权力与利益相分离。如果没有这种分离，创新和创业的活力和动力就无法调动，社会和经济发展就没有生机和活力，腐败的条件就无法铲除。而这种分离却涉及众多的机构和人员，收费和罚款的规模庞大，需要一个部门一个部门、一个阶段一个阶段地进行改革，改革不仅需要政府各部门放弃既得利益，还要从财政中支付成本。3、需要建立起人民——— 人大——— 政府之间的监督和制衡机制，使人民民主制度具体和可操作化。要建立一些法定性的制度：比如政府的全部实际收入不得超过GDP的25%，党政公务开支不得超过政府全部支出的10%，违反这些法定性的制度，应当视为违法。应当用这样一些制度，通过人大，包括相对独立的司法体系，将政府的乱收钱和乱花钱彻底管住。另外，党对政府的领导方式也要进行改革和转变。

　　总之，21世纪的前20—30年，对于我国的和平发展，对于我国的城市化、工业化、信息化、市场化和国际化，是一个关键时期。在走中国特色社会主义道路这样的大方向确定之后，具体发展和行政及政治体制模式，也即具体现代化道路的选择、创新和形成，至关重要。从东亚、拉美、印度、非洲等发展模式的比较和借鉴看，如果现代化道路选择得当，政府公共服务和社会管理到位，经过全国人民的艰苦努力，我国一定会成为一个具有创新和创业动力，国家经济强盛，人民生活富裕，社会保障逐步完善，社会安定祥和，生态环境优美，民主和法制健全的新兴工业化国家。我们需要制定一个彻底改革行政体制的规划，尽管难度和阻力很大，我们必须重新调整权力和利益结构，改革我们的行政及政治体制，使我们在规范社会的同时，出台更多的政策，鼓励创新和创业，如此，才能使我们的社会充满生机和活力，才能实现我们宏伟的发展目标