中国交通战略的反思：关于实施以铁路为主导的

 

张孝德  国家行政学院经济学部  教授

 霍文慧  中国人民大学经济学院  博士生

 

 

    自从铁路第六次提速以来，铁路所具有快捷、安全的优势的再度显示，引起了政府决策部门和社会的关注。与高速公路相比，长期以来被冷落的中国铁路的发展受到关注。但是关于中国铁路如何发展的问题，仅仅关注还不够，需要提升到中国交通战略布局与中国经济发展的高度来讨论。铁路发展滞后的问题，与80年代以来我们所选择的中国交通布局战略密切相关，如果不能从调整我国交通战略的高度来认识铁路发展，那么中国铁路发展的问题仍走不出头痛医头，脚痛医脚的局限。

 

 

    改革开放以来，可以说中国交通发展战略，走了一条高速公路优先的交通发展战略。交通部资料显示，中国高速公路起步于1988年，大规模建设从1995年开始。到去年底，高速公路总里程达到4.1万公里，继续稳居世界第二。 自80年代以来，在优先发展高速公路的交通战略下，铁路业的发展被边缘化了。从1998年至2003年，国家用于铁路的建设资金年投资额由原来的250亿元增至533亿元，而此期间公路建设年投资额却在3000亿元左右，是铁路投资的5.6倍。

 

    由于高速公路和航空的快速发展，从根本上改变了中国的交通格局。上世纪80年代以前，我国百姓出门80％靠坐火车。铁路运输货物周转量的市场份额也在80％以上。1996年公路客运量首次超过铁路。而目前的公路运输已经占客运量的九成、旅客周转量的半壁江山，以及货运量、货运周转量的3／4。当年的铁老大如今处于被边缘化的格局。

 

    关于中国交通布局战略，没有找到明确的表达，但是从现实到规划，传达给我们一个强烈信号是：在中国交通战略布局上，我国走的是一条以高速公路为主导的交通布局战略。

 

    公路与铁路都是中国经济发展的瓶颈，在中国市场经济发展的早期，按照高速公路在体制与投资等方面的比较优势，在某一段时期，实行高速公路优先发展的战略是对的。但是现在我们需要搞清楚的是，高速公路优先发展到底是中国交通发展的阶段性战略，还是决定中国交通布局的长期性、全局性战略？如果从“十一五”出台铁路和高速公路的规划看，可以发现高速公路仍然处在优先发展的地位。

 

    目前已完成的《国家高速公路网规划》到2020年我国将建成布局为“7918”的高速公路网络，即：7条射线、9条纵线、18条横线，总里程约8．5万公里。规划的国家高速公路网将连接所有人口在20万以上的319个城市，包括所有的省会城市以及港澳台。其具体目标是：覆盖10多亿人口；直接服务范围东部地区超过90%、中部地区达83%、西部地区近70%。 而且被称为铁路跨越式发展的《十一五铁路规划》规划到2020年，中国铁路营业里程将由现在的7．2万公里增加到10万公里。到2020年增加到10万公里的铁路目标与以全覆盖全国为目标的公路规划相比，这显然是一个保守的规划。按照这个规划，铁路在中国交通布局中的弱势很难改变。按照此规划下去，至少在2020年前中国仍将是高速公路占主导的交通格局，或者说在交通发展战略上，中国走的仍是一条高速公路主导的交通发展战略。

 

    在此需要我们反思的是，中国未来走高速公路为主导的交通发展战略是符合中国国情的选择吗？

 

 

    无论是鉴于发达国家交通布局的经验，还是中国经济与社会发展的需要，选择铁路主导的交通战略是我们值得思考的大战略。

 

 

    在中国改革开放的初期，曾经把发达国家称为建立汽车轮子上国家，特别是作为西方现代化代表美国更是如此。在当时观念中，一个国家拥有高速公路的多少则成为现代化重要标志之一。

 

    其实这是认识上的误区，进入20世纪以来，随着汽车产业的发展，西方发达国家确实进入了一个高速公路发时代，但不等于这些国家的交通都是高速公路主导的交通布局。美国有8万里高速公路，是世界上高速公路最长的国家，但美国高速公路发展，是在19世纪至20世纪初已经完成了30万公里的铁路建设基础上，才发展了高速公路。从发达国家工业化的历史进程看，在其经济进入快速增长之前，普遍经历了一个铁路建设的高潮时期。美、英、德、法等发达国家都在19世纪中后期到20世纪初基本完成了铁路网的建设。第二次世界大战后，由于铁路技术上的原因，随着高速公路兴起，铁路发展确实进入一个衰退的时期。但从20世纪中期以来，随着高速铁路的技术的突破，铁路所具有的安全、经济与快速优势再次发挥。特别是二战后日本和德国在经济起飞的过程中，他们不仅是高速铁路技术的创新者，也是高速铁路成功的利用者。1964年，在日本经济还相当困难的时候，就开通了第一条高速铁路“东海道新干线”，成为其经济起飞的“高速推进器”。德国铁路总长度达3.8万公里，德国铁路网络的密度为１０６公里／千平方公里，与此对比，我国铁路网的密度仅为7.5公里/千平方公里。可以说发达国家在总体上都采用的是以铁路为主的交通发展战略。尽管美国有8万公里高速公路，但也只有铁路的1/4，德国有1万公里高速公路，也是铁路的近1/4。按照我国2010年铁路和公路规划，我国高速公路和铁路是1：1。发达国家之所以均走路铁路主导的交通发展道路，这是由于铁路与高速公路相比，具有经济、安全、能耗低、准时等优势决定。如果认为西方国家的现代化是建立在汽车轮子上现代化，这是一个认识误区。

 

     2、无论从铁路技术优势看，还是从中国国情看，中国更应当选择走以铁路为主导的大交通战略。

 

　  从现在开始到2020年是中国经济体量和城市化人口迅速扩展时期。按照城市化进程，到2020年我国城镇化率将从目前的43.9%达到55%以上。这意味着到2020年，未来中国交通将要承载着中国将有7亿城市人口的出行、旅游、交通的要求。7亿人口相当于美国人口的2倍多。保证美国3亿人口的现代化经济和生活，是建立在30万公里铁路和8万公里高速公路上，到2010年我们依靠10公里的高速公路和10万公里的铁路是否能承担起6亿人所形成的经济与生活要求，这显然是我们需要认真研究的大战略。中国人口是美国的4倍，在与美国相当国土面积上，不可能通过建立3倍于美国的高速公路来解决中国交通问题。在大体相当面积国土上，要解决数倍于美国人口的交通问题，只能通过提高单位交通的利用率来实现，或者说中国必须走交通集约型发展道路。

 

    铁路与公路哪一个是最具有潜力可挖的交通方式呢？显然，即使到2010年中国建成覆盖全国的高速公路网后，公路的可挖掘潜力也是有限的。由于受高速公路所允许的速度限制，无论汽车技术能达到如何高的速度，此方面是没有潜力可挖的。从目前铁路的技术和特性看，铁路在目前是最具有挖掘潜力的交通工具。尽管这几年中国铁路在增量发展上严重滞后，但在铁路使用潜力的挖掘方面，却给我们很大启迪和希望。在过去十年，中国铁路经历了六次大面积的提速。到“十五”期末，我国铁路营业里程比“一五”期末增加了1.8倍，而同期铁路客货运量却分别增加了2.6倍和8倍。即使在现有技术下，中国铁路的挖掘潜力都如此巨大。所以在现有基础上，再增加10万或20万公里的高速铁路，与高速公路相比，将会给中国带来数倍的交通容纳力。

 

    目前在中国经济增长中遇到环境和能源的约束，也决定了中国必须选择低能耗和有利环境发展的交通工具。就高速公路、航空和铁路相比，铁路是世界公认的最节约能源、污染小的交通。一条单轨铁道的运输效率可以抵得上一条10车道的高速公路。而且铁路也最具有平民化的交通工具。中国作为一个人口大国，更需要这样的交通工具。

 

 

 

    按照《中长期铁路网规划》到2020年中国铁路营业里程将由现在的7．2万公里增加到10万公里，这显然是一个在原有思路框架下一个的保守规划。 与中国国土面积差不多的美国早在1900年铁路长度就达到30万公里，而4倍于美国人口的中国依靠10万里的铁路来实现中国的现代化是有严重问题的。到底未来中国需要多大规模的铁路，这个量研究必须依据铁路在交通布局中的战略地位来确定。而目前我们缺少的正是这个研究。建议中央应该组织相关部门和专家，对中国未来的交通战略进行专项研究，因为这是一个关系到中国经济与社会发展的大战略。

 

 

     中国作为一个人口大国，作为一个后期发展工业化国家，在人口、资源与环境约束下，决定了中国必须走集约型交通发展道路。中国要走集约型交通发展战略，必须从三个方面进行突破：

 

    一是依靠技术创新来解决。目前铁路是最具有技术创新前景的交通工具，特别是在高速铁路的发展上具有巨大的创新与发展空间。中国铁路发展刚起步，中国应当是世界上发展高速铁路市场潜力最大，障碍最小的国家，中国铁路业的发展应发挥后发优势。

 

    二是依靠交通模式的创新，在大交通理念的指导下，从海陆空整合协调的高度探讨中国大交通模式，挖掘中国的交通发展潜力；

 

    三是从交通管理体制和管理技术上创新，将现代信息管理导入交通管理的前提下，从管理变革中挖掘中国的交通潜力。

 

    通过上述三个方面探索出一条既有中国特色的技术含量高、整合能力强、管理科学的集约交通模式。

 

    改革开放以来，由于我国走了一条高速公路优先的发展的战略，所以目前的城市圈或经济圈的规划，是将高速公路作为主要的交通工具的基础上进行的。而对现代城市空间和经济圈最具有革命性影响的高速铁路却没有考虑进去。由于高速铁路是高速公路速度的2至3倍。那么如果以高速铁路为主导交通枢纽，来设计现代城市圈和经济圈时，那么城市圈和经济圈空间半径则也可以扩大2到3倍。建议把高速铁路纳入中国未来城市布局和经济圈布局的前提下，重新思考和设计中国未来城市和人口布局，重新研究和规划中国未来的城市圈和经济带。在此基础上走出一条既能发挥中心城市辐射功能，又能避免大城市弊端，既能实现城市资源共享，又能解决城乡协调发展的新城市布局和人口分布模式。

 

 

    围绕铁路建设严重滞后的问题，关于改革铁路建设融资体制的呼声越来越高。事实上在铁路投资引入民间资本和外资方面，铁道部和地方政府已经有不少的尝试和努力，但是效果甚微。形成铁路融资冷格局根本原因是现行的铁路管理体制成为市场化融资的最大障碍和拦路虎。在政企不分的体制下，铁道部集规则制订者、运动员、裁判员三种身份于一体，就不可能有市场的公平。铁路体制改革是投融资改革的前提条件，也是铁路系统众多改革成败的总阀门。从中国交通发展战略和中国经济发展的高度看，重拳出击，改革现行的铁路管理体制迫在眉睫。