征地制度改革五大焦点调查：保证被征地农民话语权

 

　　征地制度要改革已成高层共识，广大农民对此满怀期望。提高农民在土地增值收益中的分配比例，关系着广大农民更多更公平地共享发展成果，亟须调整现有利益格局，找到各方利益平衡点。

 

　　焦点一：提高征地补偿标准

 

　　近年来，我国城镇化、工业化进程加快，大量土地被征收。然而，征地补偿标准偏低的问题长期存在。一直关注征地问题的安徽大学副教授常伟告诉半月谈记者，安徽省今年提高了征地补偿标准，省会合肥市郊地区每亩地补偿最高在十三四万元，农村地区补偿标准是三四万元。常伟说：“即便提高了标准以后，政府的补偿与农民的损失相比，差距依然很大。”

 

　　安徽省今年5月最新公布的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》显示，淮北市、淮南市、合肥市等地每亩地征地补偿标准从3万多元到13万多元不等，以淮北市烈山区宋疃镇为例，1亩地补偿3万多元，其中1万多元是土地补偿费，2万多元是安置补助费；合肥瑶海区铜陵路街道等城郊地区补偿较高，每亩地补偿13万多元，其中土地补偿费是5万多元，安置补助费8万多元。

 

　　按照相关规定，各地土地征用给农民的补偿由三部分组成：一是土地补偿费，一般是土地前三年平均产值的4～6倍；二是安置人口补助费，按照被征地前三年平均产值的6～10倍计算；三是青苗和附着物补偿。由于我国农地产出率较低，平均产值也就1000元～1500元／亩。以重庆近郊农村为例，这些地方征地平均每亩补偿费用也就2.7万元～3万元，远郊农村可能只有2万元出头。不可否认，这样的补偿标准与农民期望、实际生活要求差距很大。

 

　　一名在合肥市从事地产开发的企业负责人告诉记者，企业从政府手中购买土地的价格，每亩地价从300万元到上千万元不等，一环路之内每亩地上千万元，二环路之外的在500万元左右，地段更偏僻一些的，也要三四百万元。而农民所得的征地补偿款，远不及政府土地收入的1/10。

 

　　因为工业项目占地，陕西西安市长安区兴隆街道办西甘河村面临整村征地搬迁，一亩耕地的补偿标准是4.08万元。村民郭保社说：“我们不清楚每亩4.08万元的标准是怎么算出来的，可能是根据原先耕地种植收益和当地农民收入算出来的。但是根据政府部门公布的信息，我们这地方工业用地的出让价每亩都超过10万元，商业用地的价格还要高得多。我认为，应该根据征地后项目建设的情况来计算征地补偿标准。”

 

　　“补偿标准不仅要考虑土地产值和农民劳动力成本，还要将土地的财产收益率、地块区位价值、市场稀缺度、社会发展水平等因素纳入其中。”常伟表示。

 

　　焦点二：让农民享受土地增值收益

 

　　西安未央区未央宫街道办北枣园村筹备拆迁已有几年，但因不少村民反对，仍未实施。村民告诉半月谈记者，反对拆迁的主要原因是大家对将来的生产、生活出路十分担心。

 

　　作为西安近郊城中村，灞桥区十里铺街道办长乐坡村面临拆迁改造。村民袁康善等人说：“按现在的政策，集体土地被征为国有土地后，村民除了每户能得到几套安置房，得不到多少补贴，长远发展得不到保障。”

 

　　重庆市政府参事、市国土房管局原副局长邱道持认为，征地过程中，由于土地产权、用途发生变化，土地显著增值。但土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少，农村资产总体仍呈现出“净流出”状态。

 

　　土地被征收，意味着农民生活生产方式的彻底改变。常伟认为，一些地方采取一次性货币安置的“一脚踢”补偿模式，希望能一劳永逸地解决问题，而对失地农民技能培训、社会福利保障等考虑不足，一些失地农民种地无田、就业找不到岗位，逐渐沦为城市边缘的困难群体。

 

　　征地补偿标准虽然逐年提高，征地问题依然是上访重灾区。对此专家建议，“一脚踢”补偿模式应当摈弃，留地安置、就业安置、社会保险安置等经验值得借鉴。

 

　　记者在西安市未央区、高陵县等地采访了解到，考虑到失地农民的长远生计，当地正在探索给农民商业房面积、预留土地。西安西郊三桥街道办和平村正在城中村改造，旧村庄已拆除完毕。和平村党总支书记白世峰说：“和平村将留有1400亩土地，重新改造开发。土地开发后会带来更大的效益，赋予村民更多的发展权。”

 

　　焦点三：谨防“公共利益”被滥用

 

　　调研中，专家和基层干部认为，要准确把握征地改革着力点，就必须保证征地行为公益性。要按照中央要求，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。

 

　　安徽省国土资源厅调控检测处处长黄发儒说：“目前，我们规定以城市规划区为范围，在城市规划区之内的地是集体的可征收过来，但城市规划地以外的经营项目就不可以征收农民的土地。”

 

　　全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉表示，目前非农建设占用集体土地一般都经过征收，法律规定征收应是公共利益需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定。尽管土地农转非的增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分，而农地所有者难以从农地发展权中受益。

 

　　同时，政府行使征地权的范围应当明确限定。安徽大学“三农”问题中心常务副主任张德元认为，如果出于公益目的，用于道路、广场等公共基础设施时，政府可以行使征地权。如果土地用于商品房开发等商业行为的时候，政府不能使用征地权，应当由农民与开发商谈判博弈，用市场手段解决，政府应当作为中间裁判，发挥监督和协调的作用，不能与民争利。

 

　　鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，李冬玉建议，应该通过制定《征收、征用土地目录》等方式，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为公共利益需要。同时，强化用途管制，淡化产权管制。对符合土地利用规划的非公共利益用地管理，可只办转用手续。用地者与土地所有者就使用权出租出让价格协商谈判，在双方意见一致的前提下办理转用手续。

 

　　焦点四：保证被征地农民话语权

 

　　安徽宿州市汴河镇村民向半月谈记者呼吁：“对集体土地征收征用，一般村民没有什么发言权，政府制定什么补偿标准就执行什么标准。”汴河镇村民希望条例颁布以后，集体土地征收的政策更透明，土地征收变成政府和村民协商着办，让他们知道自己有哪些权利。

 

　　安徽省马鞍山市和县乌江镇石跋河村一名村干部说：“不是不能征地，但得和农民说清楚，为啥要征地，征地是建啥，不能蒙骗。征地改革必须让每个人都知道真实情况，让大家做决定。”

 

　　当前各地征地矛盾增多的一个重要原因，就是地方政府一定程度上忽略、漠视征地法律程序。专家建议，农村集体土地征收的程序要保证公开公正公平，让农民有更多的知情权与参与权，国家也应该对征地拆迁的程序有明确规定，如引入一些行政裁决机制。

 

　　焦点五：调整各方利益关系

 

　　当前中国经济发展水平有了很大提高，有条件大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。征地改革关系各方面现实利益，牵涉面广泛，是各方关注焦点，改革难度不小。

 

　　第一，地方政府巨大土地征收差价收益面临利益调整。目前土地征收转用收益是地方财力的重要保障。仅2010年全国土地出让收入就达到约2.7万亿元。在地处西部的重庆，同年土地出让金就有947亿元。在一些地方，土地出让金收入能占到本地财政预算外收入的6成以上。

 

　　重庆市政协原副主席陈万志认为，政府征地和供地对增加地方利益和收入的作用，主要表现在四个方面：一是增加工业用地，甚至可以用低地价招商引资，进而加快本地区GDP增长，增加地方税收。二是用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境。三是垄断土地一级市场、控制二级市场，并通过招拍挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。四是通过农地转用和城市扩张，增加建筑业、房地产业营业税、所得税。土地转用过程中，地方政府能获取巨大的增值财富。

 

　　第二，受历史因素影响，我国不同阶段被征地农民之间利益关系亟待协调。在坚持创新性的同时，要保证政策延续性，合理平衡不同群体之间的利益关系，尽量避免群体攀比。

 

　　第三，村集体经济组织作为土地所有者和农民作为土地使用、经营、管理者之间的利益关系要调整。在一些地区，作为土地所有者的村集体经济组织与农民间往往通过私下协商或“村规民约”来确定分配比例，往往造成一些农村土地处置收益分配不合理：部分农村集体获得的比例偏大，有的农村集体又一分不占。在征地制度改革中，两者的利益分配关系理应得到合理调整。

 

　　编后：征地改革箭在弦上，就在半月谈记者在各地调研期间，传来令广大农民欣喜的消息：2012年11月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。修正案草案获得通过，无疑为农村集体土地征收补偿条例的尽快出台铺平了道路。（《半月谈内部版》2012年第12期，记者 程士华 李松 陈钢 朱青）