经济治理体系和治理能力现代化

 

 

    摘要：经济治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在本文中，经济治理体系被理解为政府与市场对经济主体进行调节的制度体系；而经济治理能力则被界定为政府与市场对经济主体进行调节的能力。为了从制度设计和制度执行上搞好经济治理工作，需要正确地处理好政府与市场之间的关系。本文通过对学术界关于政府与市场之间关系研究成果的梳理，试图对经济治理的相关理论进行比较，进而从政府与市场两个层面来设计使经济治理体系和治理能力现代化的途径。

 

    引 言 

 

　　2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将改革的总目标确定为“完善和发展中国特 色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。对于这一总目标，习近平总书记论述道，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、 政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社 会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]3这段论述表明，经济治理体系和治理能力 是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。进一步地，根据理论与实践的探索，经济治理体系可以被理解为政府与市场对经济主体进行调节的制度体系，而经济治 理能力则可以被界定为政府与市场对经济主体进行调节的能力。因此，在建立、完善和发展中国特色社会主义制度的过程中，经济治理体系和治理能力的现代化应该 充分发挥政府与市场的作用，而经济治理体系和治理能力现代化也就是用现代化的理念和方法来处理好政府与市场之间的关系。 

 

　　改革开放以来，政府与市场之间的关系经历了几次显著的变化。在20世纪80年代，由于改革开放处在探索时期，计划经济和政府调节的份量比较重， 市场调节的力量很微弱，经济治理被嵌套在政府治理之中。随着经济性分权的深入和政企分开的推进，市场规律和经济规律得到了尊重，经济治理才开始注重以市场 手段为杠杆，以微观企业为对象，逐渐从政府治理中析出。1992年党的十四大后，“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”原则得以确 立，市场调节的作用进一步加大。经过二十余年的探索，2013年11月党的十八届三中全会提出了一种全新的经济治理模式，即，发展和完善社会主义市场经济 体制，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府与市场之间关系的这几次历史性变化无疑是中国经济治理模式的几次重大飞跃。如何理解这 几次重大飞跃并使经济治理体系和治理能力现代化呢？本文将对学术界关于这一主题的研究成果进行系统地梳理，进而从政府与市场层面做出探讨。 

 

　　一、政府与市场的关系：学术界对经济治理问题的相关探讨 

 

　　国内外学术界关于政府与市场之间关系的讨论经久不息。以经济治理的名义，对政府与市场之间关系讨论较多的理论包括社会主义市场经济理论、发展型国家理论、华盛顿共识和后华盛顿共识、公共选择学派和新制度经济学。本部分对这些理论观点的评述如下： 

 

　　（一）  社会主义市场经济理论对经济治理的认识 

 

　　社会主义市场经济理论是在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中形成的理论体系。有关政府与市场之间关系的探讨是社会主义市场经济理论的一项 重要内容。从社会主义市场经济体制的建立到完善，社会主义市场经济理论的探索者们逐渐认识到，政府既要尊重经济规律、市场规律和价值规律，又要发挥自身的 调节作用，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用乃至决定性作用。 

 

　　在政府与市场的作用空间方面，学术界存在两种不同的观点。一种观点认为，在社会主义市场经济体制下，政府调节和市场调节有各自的作用领域。持这 种观点的学者主张在宏观领域让政府发挥宏观调控、弥补市场失灵的作用；而在微观领域则让市场在资源配置中发挥基础性乃至决定性作用[2]。 另一种观点则不认同这种根据宏观和微观领域的不同来划分政府和市场作用空间的做法，在这些学者看来，社会主义市场经济体制下的政府调节和市场调节都是经济 治理的重要手段，它们在任何领域都可能或已经发挥了相应的作用。持这种观点的学者提出，在微观经济领域，可以让市场在资源配置中发挥决定性作用，但对于其 他领域而言，政府和市场的作用范围和界限则不是那么清晰[3]。 

 

　　对于政府调节与市场调节手段应该结合起来使用，学术界分歧不大；但对于二者为什么要结合，以及如何结合，不同学者的看法是不一样的。一种观点认 为，政府主导和市场缺位是过去一段时期以来政府与市场之间关系的写照，其结果是造成了市场的扭曲，未来应该转变政府职能，加强市场的作用。持这一观点的学 者认为，改革的方向是厘清二者的边界，减少政府的干预，扩大市场的作用[4]。另一种观点认为，政府干预过多固然是当前经济治理的主要症结之一，但市场体系的不健全也不可忽视。持这一观点的学者提出，现行市场经济体制存在市场碎片化、市场竞争匮乏、市场秩序混乱、市场发展不平衡等缺陷[5]。 

 

　　对于政府调节和市场调节的作用，不同学者的侧重点不同。一种观点认为，应该动态地看待市场调节的作用，市场调节是走向成熟的市场经济的本质要 求。持这一观点的学者认为，“在经济结构比较简单时，指令性计划可能是适用的，而当经济发展到一定阶段后，引入市场机制就势在必行了”[6]540；这种市场调节作用阶段论的观点得到了另一位学者的认同：“市场在资源配置中发挥基础性作用向发挥决定性作用转变是深化经济体制改革的需要”[7]9。另一种观点认为，政府调节是社会主义基本经济制度的必然要求，也是中国经济转型升级和计划经济体制向市场经济体制过渡的客观需要。持这一观点的学者认为，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定了政府调节的必要性[8]。这两种观点是互补的，它们在强调市场调节的作用时并没有否定政府调节的作用，反之亦然。从这个意义上来看，建立政府与市场双强模式是社会主义市场经济体制的重要目标。 

 

　　（二）发展型国家理论对经济治理的认识 

 

　　基于东亚国家或地区尤其是日本在“二战”后创造的经济奇迹，查默斯·约翰逊提出了“发展型国家”或“发展型政府”（developmental state）理论[9]。 这一理论强调了政府在经济发展过程中的主导作用，认为以经济发展为优先目标的政府对经济的干预可以避免资源错配、激励不足等市场失灵问题。这一观点激起了 中国学术界关于政府与市场之间关系的经久不衰的讨论，成为研究经济治理问题的理论视角之一。从国内文献的讨论情况来看，可以分为三种观点：第一种观点认 为，尽管经历了日本经济衰退的反证和东南亚金融危机的挑战，发展型国家理论的生命力仍然存在，不过它需要根据实际情况进行修正。对此不同的学者提出了不同 的修正方案，例如，有的学者提出了“弹性发展型国家”理论，旨在探讨国家与社会的治理性互赖关系[10]；有的学者重构国家与社会的关系，超越发展型国家模式，向服务型政府转型[11]；还有的学者认为发展型国家理论衰落后，应当重塑政商关系[12]。 第二种观点认为，发展型国家理论在解释东亚经济奇迹时虽然起到过一定的作用，但是不能解释中国经济高速增长的奇迹，应当抛弃。例如，有学者认为，当代中国 的中央政府没有将信贷资源配给到大多数的生产性部门，使得这些部门不得不依赖于非正规融资渠道，因而发展型国家理论模型在解释当代中国的发展经验时没有解 释力[13]。第三种观点认为，发展型国家理论并不唯一地强调政府的作用，而是综合考虑了市场和社会等因素的作用。例如，有学者提出，发展型国家理论把国家、市场和社会，乃至国际环境都看成是推动国家发展的动力[14]。从这三种对发展型国家理论的评析来看，政府主导型的经济治理模式显然没有取得共识，市场的作用应该得到适当地发挥。

 

　　（三）  华盛顿共识与后华盛顿共识对经济治理的认识 

 

　　华盛顿共识与后华盛顿共识的理论背景都是新自由主义。基于对自由市场的信奉，华盛顿共识的提出者和跟随者竭力主张让市场自由地配置资源，同时尽可能多地削减政府的作用，或者说使政府作用最小化。[15]这 一理论主张从提出的那时起，就遭到了包括西方学者在内的中外学者的批评。批评者认为，华盛顿共识假设的政策对市场原教旨主义过于迷信，似乎自由市场可以自 动地实现经济效率，而政府则是一切经济活动的障碍。之所以如此，是因为华盛顿共识假设政府失灵远远比市场失灵严重得多。显然，这个假设不符合转型国家和发 展中国家的实际，在这些国家，市场失灵一点也不比政府失灵少。甚至在发达国家，也存在大量的市场失灵现象。例如，2008年肇始于美国次贷危机的全球经济 危机，以及随后的欧债危机，都与市场投机过度、政府干预不足不无关系。西方发达国家在这些危机面前，也大多采取了政府干预的措施。这种政策实践其实是对输 出华盛顿共识的莫大讽刺。 

 

　　从理论上看，当各种批评的声音不断传来时，华盛顿共识的鼓吹者们试图修正而非放弃他们的理论，于是出现了诸多版本的后华盛顿共识。后华盛顿共识 并没有放弃华盛顿共识关于稳定化、自由化和私有化的政策主张，而是继续“将政府看做是问题，而把市场看做是答案”。这种治标不治本的修正没有挽救华盛顿共 识。在众多的批评者中，斯蒂格利茨的观点具有代表性，他认为，“正确的问题应该是：为改善市场和政府两者的效率，我们应该做什么？市场和政府之间的平衡何 在？随着市场的改善和政府能力的改变，这种平衡如何与时俱进？然而，华盛顿共识没问这些问题，而是忽略市场失灵，仅仅揪住政府的问题不放，还假定政府应该 大规模退出。”[16]21这一观点得到了另一位美国经济学家罗德里克的呼应。罗德里克肯定了中国的双轨模式，即在计划经济之上嫁接一个市场体系，而不是完全抛弃计划经济[17]。然而，关于政府与市场作用之辩，华盛顿共识和后华盛顿共识的支持者和批评者均没有提供令人信服的答案，为各方广泛接受的经济治理模式尚未形成。 

 

　　（四）公共选择学派和新制度经济学对经济治理的认识 

 

　　2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆和威廉姆森以两种独特的视角丰富了人们的对经济治理的认识。瑞典皇家科学院将经济治理作为这两位学者共同获奖的理由，只不过前者是因为对公共资源的分析，而后者侧重于对企业边界的分析。 

 

　　奥斯特罗姆是从质疑公共资源的传统治理方式来定义自己的经济治理概念的。对于公共资源的治理，她不满足于传统理论的非政府即市场的二分法，而是 通过理论与案例的互证，提出了多中心治理的概念，从而发展出著名的公共资源自主治理理论，其核心是研究一群相互依赖的委托人如何自我组织起来进行自主治理[18]。 这种对政府治理与市场治理均持保留意见的观点，对于政府与市场之间关系的讨论具有非常重要的启发意义：政府调节与市场调节并非经济治理的两个必选项，即政 府失灵不一定要由市场机制来解决，反过来，市场失灵也不必非得求助于政府调节。换句话说，在政府调节与市场调节的谱系之间，存在着有效治理的广阔空间。 

 

　　与奥斯特罗姆关注公共资源的治理不同，威廉姆森所关注的经济治理议题则蕴含在市场与企业之间，本质上属于一种组织理论。威廉姆森认为，市场和企 业在配置资源方面各有优缺点，而交易活动究竟是由市场契约还是由企业科层制来组织，或者由二者之间的混合形式来组织，则取决于市场与企业组织生产时所发生 的交易费用的权衡[19]。交易费用是威廉姆森建立企业理论的核心概念，其核心思想是：“特定的交易费用要用特定的治理结构来组织以节约费用，企业和市场是两种可以相互替代的治理结构，企业与市场的替代最终取决于交易与治理结构的匹配。”[20]17因此，决定经济治理模式的主要因素是交易费用，而影响交易费用的各项因素的不同组合决定了经济治理模式的选择。这一分析从另一个侧面突破了政府与市场的二分法，为经济治理体系和治理能力现代化提供了参考。 

 

　　二、经济治理体系和治理能力现代化：政府与市场的作用 

 

　　党的十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”为正确处理政府与市场之间的关系，也即实现现代化的经济治理指明了方向。基于对相关理论的评析，可以从政府与市场两个层面来推动经济治理体系和治理能力的现代化。 

 

　　（一）从政府层面推动经济治理体系和治理能力现代化在社会主义市场经济条件下，政府参与经济治理是通过相关政策和行政法规的制订、执行、反馈与 修正来完成的。政府参与经济治理的目的既是为了实现预定的经济社会发展目标，又是为了确保宏观经济社会的稳定。为了“让市场在资源配置中起决定性作用和更 好发挥政府作用”，发展和完善社会主义市场经济体制是必然的趋势。然而，在市场经济条件下，政府参与经济治理的行为会受到市场经济的完善程度和微观企业的 接受能力等因素的制约。在市场体系不完善、企业行为不规范时，政府行为不一定能够达到预定的效果，甚至会出现政府失灵的现象。为了消除政府失灵，可以从如 下方面着手。 

 

　　首先是宏观调控手段的现代化。宏观调控是现代政府的首要职能。它在一定程度上反映了政府行为，是政府推动经济社会发展的主要手段。在从计划经济 体制向市场经济体制转型的过程中，宏观调控政策的制订和执行存在着一些明显的缺陷，例如决策体制落后、信息传导机制不健全、执行能力不强等。在这种情况 下，政府的宏观调控出现了与经济治理的初衷背道而驰或效率低下的结果。同时，市场经济主体也会因为政府宏观调控的漏洞而作出不利于竞争对手的决策或行动， 扰乱社会秩序，造成资源的错配或误配。要使宏观调控手段真正发挥作用，规避宏观调控的漏洞，促使其现代化是现实所需：一是建立和完善贯彻民主集中制的决策 机制；二是决策信息的形成、采集、整理与分析必须借助现代科学技术；三是采用现代科学技术手段和现代行政管理的理念，强化政府宏观调控政策的执行力。 

 

　　其次是区域协调发展的现代化。要想实现地区竞争力的增强，适度非均衡的区域政策是必不可少的。在不同的发展阶段，区域政策的重心不一样。在经济 社会发展的初期，非平衡发展战略是常用的战略。在一段时间内，这一非平衡发展战略造就了东部沿海地区的迅速崛起，但相对地忽视了广大中西部地区的发展愿 望，造成了东中西部发展的不平衡。由于非平衡发展战略的实施，资金、技术、人才资源大规模地向东部沿海地区集聚，全国的要素市场和产品市场出现失衡，从而 使得东部沿海地区的竞争力大大地超过了中西部地区。为了扭转这种局面，采取逆向非平衡发展战略可能是当前的一个战略选择。所谓逆向平衡发展战略，是指政府 运用优惠的投融资政策、技术转让政策与人才支持计划，在企业融资、产业发展和人才回流等方面实现新的突破，以期在新的历史时期寻找各种资源在不同区域的新 平衡，促进中西部地区培育自己的自生能力，增强其地区竞争力，实现中西部地区经济社会发展的新赶超。 

 

　　再次是产业结构调整的现代化。为了调整和优化产业结构，各级政府在地方支柱产业、主导产业和幼稚产业的选择上必须发挥重要的作用。因为正确的产 业选择可以提高优势产业的集中度，从而提高产业竞争力。如果放任企业之间进行无序的市场竞争，一方面会造成当地资源的严重浪费，另一方面又不能形成适合当 地发展的产业形态。通过制定适当的产业政策，政府有意识地引导关联企业按照生产经营的上下游原则进行产业集聚。然而，这种政府行为最容易受到主观因素的干 扰，在信息不健全的情况下，产业和企业的物理集中不能适应产业发展的集群规律。因此，政府进行产业选择需要遵守市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作 用，同时不能放松对产业发展进行宏观调控的底线。 

 

　　最后是技术创新支持的现代化。技术创新是企业发展的引擎，是社会进步的动力。技术创新的根本是基础性技术与知识的创新，而这种创新具有较强的外 部性，是一种公共品，它们的社会收益远远地大于私人收益，社会价值远远地超过经济价值。因此，对这类公共品而言，追求利润最大化的企业普遍存在提供不足的 倾向，而政府有责任和有必要加大对这类创新的投入。在传统技术政策的支配下，政府进行这类创新的投入有两个突出的特点：一是倾向于资助大型企业进行基础性 技术的研发，对规模小、资金少、信用度不高、创新积极性高的中小企业投入不多，而国外经验表明，创新的增长点其实是在后者；二是倾向于支持高等院校和科研 院所进行基础性技术的创新，然而，这类创新难以直接转化为生产力。在未来，政府对基础性技术和知识创新的支持可以仿效国外的先进经验，多从支持中小企业入 手，多支持产学研相结合的现代技术创新和产业化活动。 

 

　　（二）从市场层面推动经济治理体系和治理能力现代化党的十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”抓住了市场规律的本质。市场 价格机制、市场供求机制、市场竞争机制和市场调节机制的现代化是市场规律发挥作用的前提，是建立现代市场经济体系的必然要求，是让市场在经济治理中发挥作 用的保障，因此，它们的现代化可以作为经济治理体系和治理能力现代化的重要目标。 

 

　　首先是市场价格机制的现代化。在市场经济条件下，市场价格的形成有赖于企业、个人消费者和政府的相互博弈。从企业的角度来说，它享有对其所提供 的商品或服务的定价权；对个人消费者来说，它对市场上的商品或服务有选择权；而对政府来说，它对市场上的商品或服务享有价格矫正权，正是这些权力的相互角 逐才使得市场价格得以最终形成。通过多次博弈形成的市场价格可以调节要素市场和商品市场的供求量，从而正确引导企业的生产行为和个人的消费行为，形成复杂 而有序的经济关系。市场价格机制的现代化并不是不需要政府的作用，而是在现代市场经济的要求下，尽可能少地使用价格干预和价格管制的手段，让市场价格自动 地调整生产者的经营规模和方向，自动地调节消费者的需求偏好，让市场配置资源的决定性作用得到真正的发挥。 

 

　　其次是市场供求机制的现代化。市场供求机制的运行是指供求双方在一定的条件下相互作用。企业和消费者是两个最重要的主体，同时也扮演着市场供求 双方的重要角色。企业行为和消费者行为的现代化是市场供求机制现代化的前提。从市场供给方来说，企业根据利润最大化原则选择产品的生产与供给是最基本的要 求，而企业可能会通过隐瞒信息、损人利己的方式去争夺政策资源，再利用通过不正当的手段争取来的指标、配额和许可去参与市场竞争；从市场需求方来说，中间 消费者和最终消费者的效用最大化是其最优行为，而消费者可能会因为市场扭曲而得不到最优的消费满足。因此，要想使得市场供求机制现代化，就要同时满足市场 供给者和市场需求者的各自诉求。政府在其中所起的作用包括直接调控和间接调控，前者是通过直接为市场供求双方提供相应的支持和服务，而后者则是通过相关的 政策和行政法规对市场供求双方提供帮助。这两种方式可以同时采用，一方面用来支持企业进行转型升级，提高企业的劳动生产率，转变企业经营方式；另一方面可 以调整生产和消费的规模，调节商品或服务的供求关系，达到新的供求平衡。

 

　　再次是市场竞争机制的现代化。市场竞争机制的现代化需要满足两个前提条件：一是市场参与主体具有平等的权利和义务，市场供给者能够决定自己的供 给意愿和供给量并承担相应的市场风险，市场需求者能够决定自己的需求意愿和需求量并有相应的支付能力。二是包括资本市场、劳动力市场、土地市场和产品市场 在内的市场体系是健全的，而健全的市场体系是优化资源配置和维护市场秩序的基础。为了满足这两个条件，要求政府在其中发挥一些作用：一是通过制订政策和法 规对市场主体资格进行严格的界定，对经营亏损而又扭亏无望的企业和非法经营的企业进行关停并转，对中间消费者和最终消费者的诚信进行正确的引导，让市场供 求双方成为现代化意义上的市场经济主体，按照现代化的市场规则参与竞争。二是加强现代化市场体系建设的步伐，在规范和发展要素市场与商品市场方面，让市场 在资源配置中发挥决定性作用，同时毫不放松对现代化市场体系的监管。

 

　　最后是市场调节机制的现代化。政府调节与市场调节相互补充、相辅相成，市场调节机制的现代化离不开政府调节机制的现代化。为了更好地发挥市场调 节作用，政府在生产领域不能以不合理、不合法的政策法规约束市场经济主体的自主行为；在分配领域不能以损害市场经济主体的行为盲目追求分配的平均主义。政 府调节如果破坏了市场调节，将会导致资源配置的失序、经济社会发展的失调。为了防止政府调节对市场调节的不当干扰，需要按照现代化的法治要求，梳理和明确 政府的权力清单、职责清单和服务清单，做到依法执政、依法行政，给市场调节以正确的预期，为市场调节让出合理的空间。在依法治国的背景下，市场调节机制的 现代化就是建立健全全国统一开放的市场体系，在要素市场和商品市场领域最大限度地发挥市场调节的作用。 

 

　　三、评论性结语 

 

　　正确处理好政府与市场之间的关系是我国经济治理体系和治理能力现代化的目标。改革开放以来，政府与市场之间的关系经历了一个渐进的转换过程，逐 渐从“计划经济为主，市场调节为辅”过渡到 “国家调节市场，市场引导企业”，进而转换为“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，再到如今的“使市场在资源配置中起决定性作用和 更好发挥政府作用”。政府与市场之间关系的这几次重大变化反映了我国经济治理模式的转换轨迹。与政策变化轨迹同步地，学术界关于政府与市场之间关系的讨论 也由来已久。如前所述，关注经济治理的理论包括社会主义市场经济理论、发展型国家理论、华盛顿共识和后华盛顿共识、公共选择学派和新制度经济学。社会主义 市场经济理论关于经济治理的讨论因紧扣中国现实，成为党和国家制订有关经济治理文件和部署经济治理工作的重要参考。发展型国家理论是总结东亚国家或地区经 济奇迹的一个重要理论，它反映了政府主导在经济发展中的关键作用，但这一理论日益受到了理论与实践的挑战。华盛顿共识和后华盛顿共识对自由市场经济的推崇 不仅没有在转型国家和发展中国家取得成功，而且在发达国家学术界内部也有不少争议。公共选择学派和新制度经济学关于经济治理的讨论对公共资源的经济治理、 市场与企业的边界这两个命题有很好地阐述，但能否适应当代中国建立和完善社会主义市场经济体制，还有待考证和验证。 

 

　　如何优化政府与市场之间的关系，从而使经济治理体系和治理能力现代化呢？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》提供了明确的方向。该报告提出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府 干预过多和监管不到位问题。”经济治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，可以从政府和市场层面来推动相关工作。从政府层面来看，宏观调控手段、区域协 调发展、产业结构调整、技术创新支持的现代化是经济治理体系和治理能力现代化的根本举措；从市场层面来看，市场价格机制、市场供求机制、市场竞争机制和市 场调节机制的现代化是经济治理体系和治理能力现代化的前提条件。这两个方面的探索可以为塑造现代政府行为，建立现代市场经济体系，从而为经济治理体系和治 理能力现代化做好铺垫。 （转自《中国政府创新网》）

 

    参考文献：