加强和创新农村社会管理

 

 

 

 

　　在我国，农村不仅是社会建设的重点，而且是社会管理问题的重点。加强和创新农村社会管理，关键在于改革和完善农村社会管理体制[1]。党的十六大以来，中央曾先后提出全面建设小康社会、树立和落实科学发展观、统筹城乡发展以及建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等一系列重要战略目标，均把加强和创新农村社会管理作为实现这些战略目标的内在要求和有效途径。进一步完善农村社会管理体系，是我国农村改革到2020年的基本目标任务。

 

　　（一）加强和创新社会管理是我国农村经济社会转型变迁的必然要求

 

　　改革开放以后，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化进程的加快，农村社会开放程度不断加深，农村社会异质化程度加大，社会利益格局急剧变化，传统农村社会管理体制的实践基础相应发生了改变[2]。

 

　　一方面，改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实行和社会主义市场经济体制的逐步确立，传统农村均质同构的社会被异质多样化的社会替代。传统的农民阶级已经迅速分化为农业劳动者阶层、农民工阶层、私营企业主基层、个体工商户阶层、农村管理者阶层、农村知识分子等等阶层。农村社会异质结构的高度分化使农民价值观念趋于多元化，使农村社会功能更加完善、更加充满活力，但与此同时也使农村社会结构更为复杂，农民的组织化程度进一步下降，给社会秩序整合带来了难度。尤其是农村社会阶层的分化使得党群的联系变得松散、各阶层群众对党的要求发生变化、一些基层党组织的凝聚力下降[3]。

 

　　另一方面，改革开放以来，我国经济社会发展取得了显著成绩，2011年人均GDP已经达到5432美元，但是我国城乡经济社会发展的差距不断拉大，给社会管理带来了难题[4]。首先，我国城乡居民收入差距逐步扩大。1978年，我国城乡居民收入差距是2.36:1，而2011年二者之比已经扩大到了3.13:1。其次，农村人口老龄化趋势不断加剧，并且已经超过城市。从1952年到2000年的48年间，尽管我国农村人口占总人口的比例从87.54%下降到了63.78%，但是60岁及以上老年人占总人口的比例却是呈上升的趋势，1982年，该比例为7.8%，1990年为8.72%，而2000年就已经上升到10.27%，标志着中国进入老龄化社会。值得注意的是，近年来，我国农村老龄化程度开始高于城市。2011年，我国农村人口老龄化程度是15.4%，高于城市老龄化程度，比全国13.26%的平均水平高了2.14个百分点。过去30多年里，我国农民思想观念发生了深刻变化，他们要求平等参与发展进程、共享发展成果的意愿不断增强，希望更多参与农村公共事务管理与决策的要求日益迫切。所有这些变化，都使得我国急需加强和创新农村社会管理，有效维护农村和谐稳定，促进农村经济社会又好又快的发展。

 

　　（二）加强和创新社会管理是全面建成小康社会的必然要求

 

　　1982年，党的十二大把建设小康社会列入经济建设目标。到1987年，党的十三大又把实现小康社会作为实现第二步战略目标的最终体现。在此基础上，2003年党的十六大提出了全面建设小康社会的目标和任务。2007年，党的十七大指出，“我们已经朝着十六大确立的全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐，今后要继续努力奋斗，确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”。2012年，党的十八大报告则对全面建成小康社会目标提出了新的要求、作出了新的部署。

 

　　无论是基本实现小康、全面建设小康还是全面建成小康社会，都内含了经济社会全面发展以及城乡经济社会的统筹协调发展[5]。2004年2月21日，在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，温家宝同志指出，全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。我国农村公共事业发展滞后的局面还没有完全改观，改善农村民生仍然是全面建设小康社会的重要任务。资料显示，2000年全国16个全面建设小康社会总体性指标中没有实现的三个指标都在农村，按照农村小康指标体系的标准也有四个指标没有实现。由于缺乏必要的物质基础和财力保障，我国许多乡镇政府和村委会、居委会没有能力为农村居民提供必要的公共服务，村民、居民自治组织不能很好地发挥其在农村社会管理中的主体功能和组织功能。水利部的初步统计显示，截至2010年年底，全国农村仍有将近3亿人饮水不安全，530万人口无电，1200多个乡镇、12万多个建制村不通沥青（水泥）路，6000多万个宜建沼气的农户未建沼气，2000万户仍住茅草房和土坯房，近1000万户人均居住面积不足10平方米，农村人均占有教育资源还不及城镇的1／5，人均占有的公共卫生资源仍不及城镇的1／7。加强和创新农村社会管理已经成为促进城乡经济社会统筹协调发展，全面建设小康社会的必然要求[6]。

 

　　（三）加强和创新农村社会管理是和谐社会建设的内在要求

 

　　农村社会管理的目标是协调不同利益主体的需求，促成农村社会秩序的生产与维系[7]。伴随农村经济社会结构的变化，农村出现了许多新的社会问题。乡村社区发展和管理的参与机制、重大事项的民主决策机制、基层社会矛盾和冲突的预警机制与协调机制等尚不完善。大量流动人口在流出地管不到之，在流入地无法管。空巢老人无人照顾，留守儿童缺乏关爱，留守妇女的生存状况令人担忧。在农村，土地征用和房屋征拆、工农矛盾、生态环境保护等矛盾急剧增加。据信访部门统计，此三类矛盾占到了农村上访总量的80%以上。

 

　　（四）加强和创新社会管理是贯彻落实科学发展观的重要抓手

 

　　在古代，从农村汲取资源一直是我国乡村社会管理的出发点与落脚点。进入近代，由于政权下沉，这种趋势更是得以加剧。而工业化和城市化的发展，农村社区的开放性和农民流动性明显加强，客观上要求建立多层次、针对不同类型人群、城乡一体的社会管理体制。

 

　　自从2003年党的十六届三中全会提出要树立和落实科学发展观以来，国家加大了对农村的资源输入，农村社会管理的基础也正从资源汲取转变到以人为本[8]。2011年2月19日，胡锦涛同志在其重要讲话中明确提出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益……进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作、强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。加强和创新农村社会管理，就是要按照科学发展观的要求，坚持以人为本，强化农村社会公共事务的管理、强化农村社会矛盾的调处和妥善处理好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进农村经济社会协调、可持续发展。

 

　　（五）加强和创新社会管理是建设社会主义新农村的重要内容

 

　　目前，我国农村经济社会发展依然比较落后，尤其是农村社会管理与服务水平落后，基层社会生活缺乏有效的监督约束，基层社会矛盾得不到及时的疏导化解，既影响了农村社会的稳定和正常秩序，也制约了农村政治、经济、文化和社会的协调发展。2006年，中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中进一步提出，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。建设社会主义新农村，内在地要求创新农村社会管理服务模式，完善农村社会治理机制，加大对农村社会事业发展的投入，促进农村的社会和谐、稳定和发展。

 

　　二、农村社会管理不断加强

 

　　（一）农村基层社会管理

 

　　基层社会管理是整个社会管理体制的基础，农村基层社会管理体制则是农村社会管理体制的重要组成部分。长期以来，在城乡二元经济社会结构下，我国农村地区运行着和城市完全不同的基层社会管理体制，其历史变迁大致经历了三个阶段[9]。第一个阶段是从1949年到1958年，我国建立了乡（政权或行政村）体制。第二个阶段是从1958年到1983年，实行政社合一的人民公社体制。第三个阶段是进入1983年以后，实行乡政村治的体制。1982年12月，五届人大新修改的《中华人民共和国宪法》第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第107条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”；第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，“乡政村治”二元治理体制模式自此得以确定。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的深入发展，家庭开始日益私密化，村民之间的陌生感逐渐增加，村庄的私人生活和公共生活发生重大变化[10]。2006年农村税费改革以后，全国各地围绕如何解决取消农村税费后的农村基层政府组织运行凸现出来的财政困难和职能缺位、错位的矛盾展开了农村基层社会管理体制的改革。

 

　　1、我国农村乡镇村组数量明显减少。1986年，各地开展第一轮“撤并乡镇、合并村组”高潮，1998年，又开启新一轮合并乡镇的高潮。进入21世纪后，特别是免除农业税后，全国各地加快了撤乡并镇的步伐，同时也推动并村并社的改革，相邻两村或两社合并，小村或小社并入大村、大社。截至2006年，我国共有乡镇34675个，其中，乡15306个，镇19369个。按规划，到2012年，全国乡镇总数将降低到3万个，仅相当于20世纪80年代中期的1/3。

 

　　2、我国农村基层党组织得到加强。农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的路线方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是农村基层社会管理和服务的领导核心。近年来，各地农村基层党建工作紧紧围绕建设社会主义新农村的战略任务，在大力推进基层干部选拔培养机制、基层党组织设置模式、村级民主治理机制、发展壮大村级集体经济方式和农村党员教育管理机制等方面进行有益的探索和创新，形成了一些彰显本地特色的好经验好做法。

 

　　3、农村社区组织的主体作用得到加强。一方面，全国村委会自治机制得到了加强和完善。村民自治是农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本形式。近年来，我国村委会数量根据实际需要不断精简，村委会换届选举工作顺利进行。在2002年，我国村委会数量为68.1万个，到2010年全国村委会数量已经精简为59.5万个，同年，共有10.2万个村（居委会）完成选举；参与选举的村（居）民登记数为1.7亿人，参与投票1.3亿人。此外，《村委会组织法》不断修订，进一步完善了党领导的村级民主自治机制，着力解决了村务公开民主管理中存在的突出问题。另一方面，我国积极推进农村社区建设，创新农村社会管理平台[11]。2006年党的十六届六中全会首次提出“积极开展农村社区建设”这一重大战略任务。此后，各地逐步根据本地实际进行了积极探索。为了使农村社区建设积极稳妥地开展起来，民政部在2007年就专门确定了304个“全国农村社区建设实验县（市、区）”，促进农村社区建设。为扩大农村社区建设覆盖面和受益面，2009年3月，民政部印发了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》（民发﹝2009﹞27号）。江苏省海门市等7个县（市、区）率先达到了创建标准，荣获首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”称号。截至2011年12月，“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”已经达到106个[12]。

 

　　4、新型社会服务组织发展较快。经济联合社、农民专业合作社、行业协会、工会、老年协会、计生协会、红白理事会等组织在围绕中心、服务大局、加强和创新基层社会管理方面起到了重要补充作用，与村党支部和村民委员会在农村社会管理中形成协同促进经济发展、维护和谐稳定、共建文明社区、参与社会管理的良好局面。

 

　　（二）农村社会治安

 

　　经过长期探索，我国已经形成了一些有效的社会治安体制，主要包括群防群治体制、社会治安综合治理以及平安建设体制等。社会治安体制正从静态模式向动态模式转变，从单纯的管理转向寓管理于服务，从经验型管理转向法制化、规范化建设，从单一管理主体转向多元化主体参与。2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）就特别指出要妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会治安综合治理，打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，建设平安乡村，创造农民安居乐业的社会环境。随着社会主义新农村建设的全面展开，特别是中央一系列支农惠农政策的深入实施，农村社会治安总体向好，农村社会保持了持续稳定，农民群众的安全感不断增强。

 

　　从2006年9月起，公安部启动“抓基层、打基础、苦练基本功”工程建设，做出《关于实施社区和农村警务战略的决定》，要求各地按农村地域大小、人口多少、治安状况和警力数量等实际情况，合理划分警务区，在农村实行一区一警或一区多警，建立农村警务室。对地处边远的农村警务室，民警的家属可协助其工作，并给予家属适当补贴，以稳定农村一线警力。据统计，到2009年，全国各地已经建立农村警务室11.3万多个，每个警务室负责5个左右的行政村。农村警务室的建立大大提高了警务工作的效率，方便了群众办事，提高了警务工作的透明度，密切了警民关系。在许多农村，警员下沉基层一线，警力前移乡村，与农民“零距离”已经成为现实。许多地方的公安机关也大胆实践，推出“乡村警务模式”，实行警力下沉，合理划分警务区，建立警务室，推行民警包片、驻村制度，在人口较多、治安情况复杂的村庄，建立警民联系点，及时接受群众报警、求助、咨询和监督。通过广泛开展平安村庄建设，全力构筑社会治安防控网络体系，我国农村各类案件的发生率明显下降，农民的安全感倍增。

 

　　（三）农村利益协调

 

　　在中国，农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村稳定，就没有全国的稳定，而要真正稳住农村，就必须关注农民的利益[13]。改革开放前，我国是一个利益结构高度同化的社会。世界银行1979年的调查数据表明，中国城乡居民家庭人均收入的基尼系数为0.33，属于相对平均的程度。1978年以来，我国农业生产和农村经济取得了快速发展，农民利益得到了不断的保护和加强，农村利益结构不断分化。进入20世纪90年代后，随着改革的深入，利益分化程度加深，利益差距逐步拉大。针对这种情况，党中央及时采取了积极应对措施。2006年，党中央在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和2007年党的十七次代表大会报告中明确提出共同发展、共同富裕的战略思想，实施了包括深化收入分配体制改革，通过多种途径提高农民收入，大力发展社会保障，完善利益补偿机制，公共财政向西部不发达地区倾斜、向农村地区倾斜等在内的一系列改善利益关系的措施。通过这一系列措施，“十一五”规划以来，我国有效地缓解社会紧张关系，减少了社会矛盾。

 

　　（四）农村公共安全

 

　　公共安全是指社会和公民个人从事与进行正常的生活、学习、工作、娱乐、交往所必需的稳定的外部环境和秩序，是人类最重要的社会需求。长期以来，我国农村公共安全的提供是在社会治安综合治理的框架下进行的。在此框架下，公共安全更多关注国家安全、集体利益、公民人身和财产安全等。但是随着市场经济的持续发展和影响，农村面临的风险因素增加，农村基层的风险社会正迅速形成。农村公共安全实际上包含了越来越多的内容，自然灾害、突发事件、群体事件，等等逐渐成了农村社会公共安全的重点之一。有统计数据显示，从1990年到2008年，全国平均每年因各类自然灾害造成的损失达到2000亿元以上，受灾的人数达到3亿多人次，而灾害造成的损失大部分在农村[14]。全国死亡10人以上的交通事故，也有一半以上是发生在农村。

 

　　首先，防灾减灾取得明显成效。1997年，我国颁布了《中华人民共和国防震减灾法》，2008年12月27日进行修订。新修订的《防震减灾法》就增加了对农村村民住宅和乡村公共设施抗震设防的管理规定，为提高农村防震减灾水平提供了法律依据。1998年，中国政府颁布《中华人民共和国减灾规划（1998-2010年）》，把“农业和农村减灾”作为减灾工作的五项目标之一，要求通过农业综合减灾工程建设，提高农业和农村的综合减灾能力，使农业生产的自然灾害损失率大幅度降低，农村人员因灾伤亡人数明显减少。2005年10月11日，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将解决农村安全问题列为“大力发展农村公共事业”的建设内容之一，并明确提出要“加强各种自然灾害预测预报，提高防灾减灾能力，以保障人民群众生命财产安全”。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》认为，“中国农村自然灾害多、受灾地域广、防灾抗灾力量弱，必须切实加强农村防灾减灾工作”，并提出了“加强农村防灾减灾能力建设”的具体要求[15]。

 

　　其次，应对群体性事件的能力明显提升。在过去30多年的改革过程中，由于征地拆迁、费税负担、安全生产以及环境污染等问题引发的农村群体性事件频繁发生，但总体上农村群体性事件没有引起大的社会动荡，基本保持了农村的稳定。这主要得力于党中央和各级党委政府适时根据新形势采取的应对农村群体性事件方面的积极方针政策措施。包括：认定农村群体性事件的人民内部矛盾性质但坚决依法严惩恶意挑拨、煽动等不法行为；理性、开放、人本地看待和处理农村群体性事件；坚持把经济手段作为处理农村群体性事件的重要方法，切实减轻农民负担；抓住主要矛盾，重点治理和整顿引发农村群体性事件的主要问题；注重和加强干部培训，提高基层党和政府应对与处理农村群体性事件的能力；以及进一步畅通农民群众的利益表达渠道；正确运用和发挥新闻媒体的作用，及时公开事件信息，正确引导社会舆论[16]。

 

　　各级党委和政府也尝试建立了群体性事件的应对机制。首先是建立应急预案。2006年1月8日国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》中就包括了“群体性事件处置预案”。之后，国务院陆续发布了与总体应急预案相配套的一系列专项应急预案。各省市、自治区也完成了本省的总体应急预案的编制工作。其次是设立了应急机构。目前全国所有的省级政府和市级政府，92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级政府，96%的市级政府和81%的县级政府成立或明确了应急办事机构[17]。

 

　　此外，一些省市在乡镇交通安全方面开展大量改革，已经取得成效。如四川省乐山市建立“乡镇交通安全管理站”，对农村道路交通安全实行“一票否决”；江西省打造农村交管服务新模式；而南通市公安交巡警支队坚持“以城带乡”，大力推进农村道路交通安全管理网络建设，不断深化和放大了“镇有交警队、村有协管员”农村道路交通安全管理模式的效应。

 

　　（五）农村社会组织管理

 

　　农村社会组织是以公共事务治理为目标，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的自治组织，主要包括县（市）、乡（镇）、村的社会团体和民办非企业单位。作为中国社会组织的重要组成部分，它是新时期共产党执政的社会基础，是形成农村新型社会治理结构的重要主体，是基层民主政治的重要力量，对推进社会管理体制创新、完善社会管理和公共服务，构建社会主义和谐社会、实现国家与社会的良性互动、保障党和国家的长治久安都具有重要意义。因此，十七大报告明确提出，“重视社会组织建设和管理”，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造力”。其中的“社会协同”、“公众参与”都要求健全农村社会组织管理体制，发挥社会组织参与社会管理的作用，加快农村社会管理体制实现社会管理国家化向社会管理社会化的转变。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也进一步要求“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。

 

　　从20世纪90年代起，随着广大农民民主和维权意识的增强，在我国农村开始逐步发展起了一些农民维权组织，近年来有扩大趋势。例如，湖南省衡阳市、安徽省阜阳市、江苏省沭阳市等地的“代表队伍”、“农民维权协会”、“农民发展协会”等组织。同时，还出现了一些综合性的社会组织。这些农民维权组织，在沟通政府与农民的关系、化解社会矛盾和维护社会稳定方面具有积极的意义，能够满足农民以及农村社区发展的多方面需要[18]。此外，村庄中出现了大量自组织，比如红白喜事会，邻里互助会、村民理事会或议事会，以及妇联、团等枢纽型社会组织。面对大量出现的农村社会组织，地方政府对农村社会组织的登记管理工作进行了规范，培育农村社会组织典型，加强社会组织规范化建设，取得了很大成绩[19]。在一些地方，农村社会组织审批符合法定条件的，按程序和时限进行登记，对不符合法定条件又在农村经济和社区公益事业建设中发挥积极作用的，则进行备案制。据统计，目前我国农村有各类社会组织约200万个，在农村社会管理中已经并将发挥积极的作用[20]。

 

　　（六）建设农村服务型政府

 

　　中共十六届三中全会首次提出构建“服务型政府”。党的十六届六中全会通过的《中共中央国务院关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》则明确要求建设服务型政府，强化其社会管理和公共服务职能。十七大报告进一步提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年2月23日，胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要扎扎实实推进服务型政府建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

 

　　农村人口在我国占绝大多数，在构建中国特色服务型政府的过程中，农村服务型政府尤其是乡镇服务型政府的建设具有重要意义。因为乡镇政府是农村最基层的政府组织，是党和政府联系广大基层群众的桥梁和纽带。21世纪以来，国家在对农民“少取”甚至“不取”的同时，逐步增加了农民收入补贴、生产补贴、消费补贴，加快发展以民生为重点的义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业，使我国农村公共服务供给进入到了多予少取的崭新阶段。农村公共服务的特殊性要求乡镇政府在这一供给体系中扮演关键角色。

 

　　2000年8月10日，国家民政部发出《关于进一步推进乡镇政务公开工作的通知》（民发〔2000〕86号）。同年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发〔2000〕25号），要求乡镇政府遵循行政公开、真实公开、注重时效、有利监督的原则，公开人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题，重点是财务公开。截至2003年底，乡镇政务公开已经在全国普遍实行，并建立了一些规范化的制度。行政公开制度的实施大大促进了乡镇政府行为的规范、诸多重要的行政事项置于广大民众的监督和制约下，有力地促进了乡镇政府职能的转变、增强了政府的法治观念和程序意识，推进了政治的民主化[21]。

 

　　2006年，我国在全国范围内彻底取消农业税，我国农村改革进入到了以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革的新阶段，乡镇机构改革的试点范围扩展到了全国，试点内容更加注重明确乡镇定位，转变乡镇职能，全面推进乡镇体制机制创新，巩固党在农村的执政基础。2006年2月颁发的中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了乡镇政府改革的原则性意见，即“按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能”。强化乡镇政府的公共服务职能，改善农村基础设施条件，已经成为新农村建设时期乡镇政府突出的职能之一。

 

　　2009年，中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发[2009]4号），改革从试点转向全面推开，着力建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，促进农村经济社会又好又快发展。通过坚持不懈的探索和实践，我国乡镇机构改革在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制等方面均已经取得了明显成效。

 

　　第一，新一轮乡镇机构改革明确将新形势下的乡镇职能定位为“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务，着力改善民生，加强社会管理，维护社会稳定，推进基层民主，促进农村和谐”等四个方面。围绕这一总体要求，各地积极探索创新，切实加强了乡镇的社会管理和公共服务，建立健全农村利益协调和矛盾纠纷调处机制，加快发展农村医疗教育等社会事业。

 

　　第二，优化了乡镇政府组织结构，严格控制人员编制，巩固了农村税费改革成果。各地积极探索符合乡镇工作特点的组织结构和运行方式，对党政机构进行综合设置，一般设3到5个综合办公室，有些地方只设工作岗位，推行一岗多职。同时，根据人口面积、经济发展水平、财力保障状况等因素，分类确定乡镇编制限额。严格按规定核定乡镇领导职数，适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。

 

　　第三，推进事业站所改革，完善事业站所管理体制，提升了农村公共服务水平。各地着眼于更好地服务“三农”，积极推进乡镇事业站所改革。合理区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对从事公益性的加强财政保障，对从事经营活动的推行改制转轨，促进了农村公益服务事业发展。多数地方将原来分散的七站八所整合设置为3至5个综合服务中心，通过统筹资源、规范制度、加强管理，提高了为农服务的综合能力。一些地方将部分事业站所改为县直部门的派出机构，实行跨乡镇设置，扩大了服务半径和覆盖范围。一些地方则将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，实行“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”，探索了政府提供公益服务的新方式。

 

　　第四，创新农村工作机制，提高行政效率，推进了乡镇服务型政府建设。各地着力推行乡镇政务公开，把涉及农民群众切身利益、农民群众普遍关心的事项作为公开重点，不断提高基层行政运行透明度。坚持把服务作为联系群众的一条重要纽带，切实转变服务理念和服务方式，大力推行“一站式”服务，“办事代理制”等实践证明行之有效的服务措施。此外，各地还进一步强化了乡镇干部的依法行政观念，规范乡镇政府行政行为，严格按照法定权限和程序履行职责，依法维护农村经济社会秩序，保护农民合法权益。规范和加强对乡镇工作考核，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，切实清理各种评比表彰活动。所有这些做法，保证了乡镇把主要精力放在为农服务上，切实提高了乡镇政府的办事效率和服务水平[22]。

 

　　（七）维护社会稳定

 

　　由于我国人口、产业、发展阶段等多种原因，保持农村社会稳定有着特殊而迫切的意义。农村社会稳定是农村发展的基础，也是全国社会稳定的基础，关系社会主义新农村建设大局。邓小平同志就曾指出，“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”[23]。

 

　　从建设社会主义新农村来看，生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，都需要有一个良好的社会治安环境；从维护全国社会稳定来看，没有农村的社会稳定，就不可能有全国的社会稳定。

 

　　自20世纪80年代后期以来，随着我国农民的大量外流，缓解了土地与人口的矛盾，社会矛盾趋于减少，而外出务工人员带回的收入也使得因为经济紧张而引起的家庭关系紧张状况及其他矛盾也随之化解，社会风气得到明显改善。

 

　　三、农村社会管理面临的主要问题

 

　　（一）农村基层社会管理

 

　　第一，行政管理体制机制亟待创新。创新我国农村基层社会管理体制的改革主要侧重机构精简，体制制度创新进展有限。这种改革虽然一定程度上精简机构和人员，减轻地方政府财政压力,但许多因现行乡镇行政体制带来的各种矛盾，比如县乡村关系、财权与事权划分、乡镇政府角色定位与职能转换等问题不但没有解决，反而滋生出新的矛盾[24]。

 

　　第二，村级组织之间的关系需要进一步理顺。农村党支部和村委会“两委”之间的关系扯皮问题突出，影响了社会管理职能的发挥。

 

　　第三，社会组织化水平需要提高。村民基本处于原子化状态，社会力量难以动员起来[25]。农村治理是选择性的，基层民众的参与社会管理有限[26]。

 

　　（二）农村社会治安

 

　　农村社会治安存在“八忧”：一忧恶。县城里带黑社会性质的团伙；集镇上的“混混”；村里的“土霸王”破坏社会秩序的现象不少。二忧盗，在一些地方，盗窃事件频发。三忧赌。部分地方赌博形式越来越多，参与面越来越广，赌资越来越大。四忧毒。吸毒贩毒近年从大中城市向县城而后向乡镇、向村扩散。五忧斗。因为土地权益、环境、宗族矛盾引起的争斗。六忧邪。部分地方农村的封建迷信活动、邪教和非法宗教组织活动越来越活跃。七忧债。据农业部监测，截至2006年底，村均债务额为35.46万元，负债水平较高[27]。不少地方的“村级债务”暗礁已经浮出了水面，成为当地的焦点问题。八忧腐。干部腐败成为老百姓联名告状最多的问题之一，突出表现在干部贪污公款和生活作风腐败上[28]。与此对应，农村社会治安防控呈现出“防控领域扩宽、防控对象增多、防控标准提高”等特征[29]。

 

　　（三）农村利益协调

 

　　随着改革的深化，我国农村社会呈现出了利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益关系复杂化、利益表达公开化、利益冲突尖锐的局面，利益协调体制亟待完善。

 

　　一是贫富差距较大。最近，由华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》显示，中国农村居民基尼系数在2011年已逼近0.4的国际警戒线。人们对贫富差距“恶性扩大”的担忧已从城乡收入分配向农村内部拓展。调查还发现，收入最高的20%样本农户与收入最低的20%样本农户的人均收入差距高达10倍之多[30]。

 

　　二是直接利益冲突显化。农村群体性事件已经由过去传统的婚姻、家庭、邻里、宗族、赡养等纠纷发展到了由土地承包、生产经营、侵权维权、征地拆迁、矿产开采、群体移民、税费改革和村务公开等引发的利益纠纷，而且往往几种不同类型的纠纷纠缠在一起。土地征用和拆迁引发的失地农民社会保障等问题，已经成为农村最为突出的社会矛盾，容易诱发大规模的群体性事件。2005年全国农村共发生因土地引发的群体性事件达到19700起。土地问题占全部农村群体性事件的65%，已经成为影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。有研究对100个村的1765户农民进行调查，发现在已经发生冲突中，土地问题是占比最高的诱因，接近1/3的受访农户表示对征地补偿不公、土地征用不合法这两个问题感到不满，在所有与土地相关的问题中占比最高。

 

　　三是利益诉求难以实现。农民的身份变迁落后于职业变迁，社会地位变迁落后于经济变迁，农民获得就业权却没有获得相应的就业保障权、迁移权、教育和培训权，以及社会管理参与权等[31]。这些问题处理不好，可能严重影响社会稳定。

 

　　（四）农村公共安全

 

　　一是农村交通、消防安全问题突出。近年来，有近70%的火灾和60%的火灾死亡人员发生在农村，严重威胁到农村的公共安全。但是公安消防部门警力有限，且大多集中在城市，无法开展分布极广的农村消防安全工作。与此同时，我国村民防火意识差、消防知识缺乏，也使农村交通、消防安全问题显得更为突出[32]。

 

　　二是群体性事件压力较大。据不完全统计,我国农村群体性事件已经由从前的20多种发展到了30多种。失地农民、军队退役人员、民办教师、外地农户、非转农大学生、老村干部等特定人员，为了满足群体的利益要求，进行跨地区联络，自发性集聚，明显影响到了公共安全[33]。

 

　　三是农村灾害防御体系不健全。据不完全统计，全国因气象灾害造成的人员伤亡80%以上在农村，每年因气象灾害造成农业损失占整个农业GDP的15%至20%。农村防灾减灾形势不容乐观[34]。

 

　　（五）农村社会组织管理

 

　　我国农村社会组织的发展还处于初步阶段，现有社会组织管理体制与农村社会经济发展的新形势和构建和谐社会的新要求还存在差距。

 

　　一是农村社会组织的组织结构和功能较为单一。目前，不少农村社会组织以“家族式”、“夫妻店”等灵活多样非正式形式存在，缺乏社会公众的参与，更缺乏与其他组织间的协作，功能受到很大限制。

 

　　二是农村社会组织的资源获取能力差。普遍缺乏资金支撑，正常活动很难保证，在提供社会基本服务、反映村民利益诉求、规范村干部行为方面显得乏力。由于待遇、职业声望不高，加上人事、社会保障等政策不健全，农村社会组织难招募到高层次的人才。工作人员少，人员结构不合理，人员素质不高。

 

　　三是农村社会组织的自立性差、凝聚力弱。许多农村社会组织是应上级政府号召成立的，不是农村社会内生的组织，因此从诞生之日起就对政府有很强的依附性，自立性差。这样的社会组织无法真正吸纳村民的意愿，维护村民的利益需求[35]。

 

　　四是社会组织管理的制度不健全。我国社会组织管理的法律法规不健全，相应的财务制度、票据管理、税收减免、社会保险等配套政策也未能及时出台。至今我国还没有制定结社法，没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理的《社会组织法》，使得社会组织的设立、性质、地位和作用以及职能等没有完全明确、规范。

 

　　（六）服务型政府建设

 

　　第一，资源不足。长期以来，国家对农村公共服务供给的投入相对于城市而言太少，供给总量不足。因为区域差异以及地区经济发展、政策扶持等因素影响，农村公共服务人员呈现出区域结构失调、地区分布不均衡的问题。基层的各种农村公共服务人员队伍十分庞大，但是各地普遍存在缺乏专业技术人才的“缺才不缺人”的现状。同时，农村公共服务人员待遇较差，人员队伍不稳定。根据卫生资源配置中对卫生人力的界定，我国每千农业人口有各种类型的乡村医生或卫生人员1.02人，这个水平从整体上超过了世界平均水平，但是存在学历层次不高、专业技术水平不高的问题。调查表明，截至2005年底，县乡主要卫生机构的卫生技术人员的学历以大专、中专为主，本科学历仅仅占6.4%，无学历人员仍占14.5%[36]。

 

　　其次，服务方式不完善。在政府提供农村公共服务的过程中，采用的途径多是自上而下的方式，民主决策的程度不高，导致政府提供的公共物品和服务与村民的实际需求不符。乡村治理机制不完善，农民对村民自治的愿望和公共服务的需求与传统基层行政对农村治理模式不相适应，部分农民对政治参与热情度很低[37]。

 

　　第三，服务体系不健全。由于受城乡二元社会结构的影响，农村基层社会管理重管制、轻服务呈现常态化，适应新形势下农村社会管理的服务型乡镇政府还没有真正建立。我国农村虽然有比较完整的政府管理体系，但是还没有一个健全的政府公共服务体系。

 

　　（七）维护社会稳定

 

　　近年来，中央各项强农惠农政策实施力度不断加大，这为农村社会和谐稳定奠定了坚实的基础。当前，我国广大农村形势总体上是好的，局面是稳定的，农村经济快速发展，农民收入不断提高，农民思想观念和精神面貌发生了积极的变化。但稳定、和谐并不代表农村没有矛盾、没有冲突。2006年，全国全面实行农业税取消政策后，农民从过去沉重的税赋负担中解脱出来，基层政府与干部之间的矛盾关系得到一定程度的缓和。但是，由于农民维权而引发纠纷的重心，开始由负担向其他方面转变，大多数冲突有集体行动性质。有调查研究表明，2000-2009年10年间，曾经卷入过冲突或者纠纷的样本比重不到20%。21世纪以来，中国农村进入了风险社会。农村基层班子建设、宗教组织活动、土地管理使用、农村家族矛盾、村级财务预负债、农村社会风气等等，都影响着农村社会稳定。

 

　　1、干群矛盾。村级组织能力也亟待提高。少数村级基层组织涣散，开拓精神不强，缺乏具有驾驭复杂局面能力的村干部，对群众之间的纠纷不管不问，或互相推诿踢皮球，以致造成矛盾激化。有的村委成员作风不民主、工作方式方法简单粗暴，伤害群众感情。有的村集体财产管理不善，财务制度不健全，引起了群众不满。有的村干部为选举拉帮结派，操纵利用或参与普通群众与其他干部的矛盾，来实现自己的利益。有的村新老班子成员思想意识差，各自拉帮结派，相互拆台

 

　　2、不健康的社会风气。第一，赌博风有所抬头。一些农村缺乏健康的文化生活，带有赌博性质的打麻将玩牌依然是一些农民最主要的娱乐方式，一些农村留守人员更是把赌博作为唯一活动方式，甚至出现了以赌博为业或开设赌场抽头渔利的赌棍。同时，因赌博引起的夫妻家庭及邻里不和的事情时有发生。第二，封建迷信仍有一定市场。一些农民面对汹涌的市场大潮，无法把握自己的命运，又缺乏正确的引导，于是把将来和命运寄希望于一些占卜活动，封建迷信在农村仍有一定市场。第三，毒品犯罪活动呈上升趋势。第四，攀比之风盛行。一些农民在手中有了一些积累后不是用于生产性投入和子女教育以及自身技能增长的投资。而是在吃喝穿戴、婚丧嫁娶上盲目的攀比。更有一些人在攀比心的强烈驱使下，怀不劳而获和一夜暴富心理，走上了盗窃、抢劫、诈骗等犯罪道路。有些地区乱倒垃圾，家庭暴力、儿女不孝，小偷小摸、打架斗殴等现象依然存在，农民的公民道德教育亟待加强。公民道德教育是农村一切工作的关键，但是有些基层干部认识不到它的重要性。所以，很多道德教育方面的工作落实不到位，使农民精神生活匮乏。

 

　　3、刑事犯罪。随着市场经济的深入发展和利益格局的调整，农村地区矛盾纠纷日益复杂尖锐，引发了大量治安案件和刑事案件，危害公共安全的案件大多发生在农村；破坏广电设施、电力设备等案件地域主要集中在农村；侵财、报复、盗窃、抢劫、抢夺、诈骗等侵财型犯罪居高不下；农村黑恶势力犯罪和非法组织活动较为猖獗。

 

　　四、加强和创新社会管理

 

　　（一）农村基层社会管理

 

　　基层社会管理体制改革，实质是改善政府社会管理和公共服务职能，目标是实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。

 

　　1、探索乡村治理新模式[38]。目前，关于乡镇政权体制改革的模式主要有五种模式。模式一是撤消乡镇政府，设立区县政府派出的社会管理和公共服务机构；模式二是巩固和健全乡镇一级政府，完善乡镇政府职能，做实一级政府一级财政，事权和财权相统一，建设一个服务型的政府；模式三是调整机构，精简人员，因地制宜，撤乡并镇；模式四是健全人民代表大会制度，扩大农民参与乡镇政治的渠道，实行“乡镇有限自治”；模式五是根据不同区域、不同经济状况乡镇的特点，有针对性地推进乡镇政权建设的创新。要整合基层资源，实行大部门制度；创新农村社会管理机制，塑造新的农村治理模式，建立由村党支部、村委会、村代表大会、村理事会、村监督委员构成的“五元一体”治理结构，立足农民、服务农民、贴近农民。

 

　　2、加强完善基层管理。进一步加强农村基层党组织建设，发挥好村屯（村民小组）在党支部建设上的积极作用，巩固最基层的党组织建设。进一步完善村民自治，不断增强农民民主管理的能力，发挥好农民的主体作用，调动和激发村民参与村级事务管理的积极性、主动性和创造性。进一步完善农村村务公开制度，切实公开村民自治、村政务、村财务、村党务等内容。

 

　　3、构建新的管理格局。以农村社区建设为平台，大力整合农村社区资源，构建以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团及经济社会服务组织协同参与的农村基层社会管理新格局，有效提高农村社会管理和服务水平。以党组织为核心，村民自治组织为主体，群团组织为纽带，社会组织为补充，对社区居民进行再组织，提高农民的再组织程度。加大对农村社区的资源投入，合理确定农村社区的范围，以利于优化公共资源配置，提高基础设施和公共服务的共享度。以社区建设创新农村管理体制，建立健全农村社区居民委员会，理顺乡镇机关、基层党组织与居民自治组织之间的关系。通过设立社区服务中心，将镇街层面的民政、劳动保障、医疗卫生、公安、综治等管理服务资源，整合下沉到农村最基层。

 

　　4、强化乡镇政府提供社会事业的责任。变乡镇政府的行政管理职能为社会事业管理职能，并在财政、人才等方面给予必要的配备，提升服务能力。

 

　　（二）农村社会治安

 

　　适应农村社区建设的需要，广泛动员社会力量，利用现代科学技术，完善农村社会治安防控体系。

 

　　一是完善平安创建机制。以基层平安创建活动为载体，进一步加强农村基层政法组织建设，大力推进农村警务改革，建立健全农村社会治安形势分析评估机制，积极探索适合市场经济特点的治安防范措施，建立健全适合农村治安特点的治安防控网络体系，整合农村治安资源，开展形式多样的治安巡逻和邻里守望，充分发挥农村治保会在群防群治中的主力军作用。

 

　　二是完善农村警务体制。推进农村社区警务室建设，下沉警力，加强社区网格化管理，将司法职能延伸到基层，加强基层基础工作。依靠乡镇党委、政府，依靠村（社区）“两委”，根据实际，结合警力情况，科学构建，合理配置，建立农村警务室，在行政村建立农村警务站，各基层派出所在自然屯建立警务联络点，在各自然屯设立治安中心户。由警务室（站）具体指导村（社区）“两委”组建社会治安防控组织工作。

 

　　三是建立和完善情报信息预警机制。要牢固树立“情报主导警务”的理念，在乡镇村社建立三级调解网络和信息员制度，确定一名社会治安信息员，构建区域性情报信息平台和治安信息网络，及时全面掌握敌情、社情和民意，以便早发现、早报告、早处置，将一些案件消灭在萌芽状态，化解在当地，解决在基层[39]。

 

　　四是完善实有人口管理机制。切实加强农村实有人口的控制，特别是实有人口的管理工作，把辖区内的实有人口纳入管理范围，重点掌控影响社会治安的特殊人群。加强对暂住人口、流动人口的登记与核查工作，切实掌握其动态，充分利用网上人口信息系统资源，发现打击隐藏在其中的犯罪分子。在加强与劳务主要输出地的沟通衔接，最大限度地减少返乡人数的同时，建立务工人员失业返乡监测机制，及时掌握返乡务工人员的动态形势。

 

　　五是加强农村道德建设。农村道德建设既是农村现代化的重要内容，也是实现农民现代化的重要条件，要紧紧围绕建设社会主义新农村的目标，开展群众性的道德建设活动和精神文明创建活动，宣传劳动致富、科学致富光荣的新型道德风尚，鼓励农民树立公民意识和大局意识，促进城乡文化互动，提高农村社会的文明程度。

 

　　（三）农村利益协调

 

　　国外在建立利益协调机制方面已经积累大量有益的经验，一定程度上为我们解决当前利益矛盾问题提供了借鉴。这些经验包括：利用税收政策缩小收入差距；建立普遍性的社会保障体系保障社会底层的基本生活；开放的社会流动机制保持一个相对稳定的社会结构；通过集体谈判机制缓和劳资矛盾与平衡劳资关系；扩大公民在公共政策制定中的参与，等等。在未来十年，中国农村利益协调体制的建立有如下三个重点内容：

 

　　一是畅通利益表达渠道。充分利用选举、投票、村民自治、村民议事会和信访等形式，使得各阶层的利益诉求得到表达。积极鼓励不同群体参加不同的协会或其他社会组织，创造更多的利益表达渠道。

 

　　二是维护农民合法的切身利益。充分尊重农民的土地权益，征用土地必须及时给予农民足额补偿，使农民生活水平不降低、长远生计有保障。加强农民工权益维护。推动集体谈判机制，在行业或企业层面建立集体协商机制。为农民工提供教育、医疗卫生等方面的公共服务，为符合条件的转为市民创造条件，切实维护农民工权益。

 

　　三是建立和完善社会矛盾纠纷“三调联动”机制。构建矛盾纠纷防范体系，把维护好实现好农民群众利益作为根本，努力构建农村社会利益整合的保障体系。积极推动群众调解、司法调解、行政调解，扎实开展矛盾纠纷排查调处。成立镇村矛盾纠纷调解中心，将司法服务网络向乡镇、村（居、社区）组延伸，形成服务网络和快速反应机制。

 

　　（四）农村公共安全

 

　　一是建立各专业部门为骨干力量、全社会共同参与的农村公共安全体制。这个体制应该包括公共安全信息监测预警体系、公共安全紧急状态指挥体系、公共安全基金体系和公共安全物资储备体系、公共安全专家顾问体系、公共安全信息传播体系等等[40]。积极吸引基层群众的参与，强化村民自身的群防群治功能，真正形成政府管理、社会参与的多元化公共安全体系。

 

　　二是加强农村地区灾害监测预警预报体系。加大农村自然灾害监测方面的投入，通过准确预测、提前设防、有效救助来减少损失。坚持预案在先，建立起涵盖社会管理方方面面的防控预案；坚持风险评估，预测得准，防范得早，从源头上控制社会风险的发生。

 

　　三是要加强应急管理。要按照“分类管理、分类负责、条块结合、属地为主”的原则，建立健全农村应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的农村应急管理机制，有效应对各种风险，提高危机处置能力。

 

　　（五）农村社会组织管理

 

　　一是充分发挥社会组织的作用。县乡两级政府要进一步转变政府职能，厘清政府管理与社会自治的边界，将目前政府承担的本应该由社会组织旅行的职能尽快转移给社会组织。要在推进农村社会建设的过程中，大力发展社会组织，培育和鼓励发展公益性、服务性社区民间组织，比如社区老年大学、老年文艺表演队、艺术活动组等，在社会救助、优抚安置、劳动就业、社工工作、家政介绍、居民纠纷调解等等方面发挥作用，使社会组织成为农村社会管理的重要力量。

 

　　二是加大政策扶持。坚持“民办、民管、民受益”的原则，大力培育“面向农村、服务农民、推动农业”的“服务三农”型社会组织，推动各级政府及各部门与社会组织进行多层次的合作，落实税收优惠政策。同时，加大经费投入力度，建立农村社会组织发展投入保障机制、公共财政对农村社会组织的资助和奖励机制、以项目为导向的政府购买服务机制。

 

　　三是加大对农村社会组织从业人员的培训力度。不断提高社会组织工作人员的业务素质，推动农村社会工作职业化，提高农村社会工作队伍专业化水准，优化农村社会工作者的成长环境。

 

　　四是加大对农村社会组织的监督管理力度。制定社会组织法，制定社会组织行为规则，保障农村社会组织依法开展活动。建立社会化评估监督体系和失信惩戒机制，加强政府监督、公众监督和社会监督，引导农村社会组织完善以章程为核心的内部治理结构，建立健全民主参与、民主管理、民主监督的制度，形成平等协商、诚信自律的运行机制[41]。

 

　　（六）加快建设服务型政府

 

　　一是明确建设农村服务型政府的关键内容。所谓服务型政府，实际上就是一个有效回应民众公共需求的政府，因此必须扩大民众的民主参与[42]。建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制，形成自下而、围绕需求提供服务的机制。加快政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。

 

　　二是建立公共财政体制。调整和优化政府支出结构，重点是不断增加社会性公共服务支出。在国际上，服务型政府的一个基本标志是60%以上的财政预算要用于社会发展。调整公共支出的范围，把生产投资型财政转变为公共服务型财政[43]。

 

　　三是创新农村基本公共服务载体。建立为民服务中心、站、点和为民服务队等组织，形成为民服务的“网底”。适当下移行政管理权力，给基层政府公共服务职责提供相应的人权、事权以及财权[44]。

 

　　（七）维护社会稳定

 

　　一是健全民主管理制度。加强村务民主监督小组、民主议事小组、民主理财小组等村民自治组织建设，充分发挥其作用，使村委会的各项工作置于群众监督之下，给群众一个明白，给干部一个清白。实行村务民主听证、会计选聘等农村财务制度。全面提升“村务公开”透明度，切实保障村民应当享有的知情权，让广大群众真正参与党支部、村委会的重大决策和监督。就农民普遍关心的涉及切身利益的各类事务实行公开，如公开村级财务、工程承包审批、宅基地审批、荒山荒坡集体资产的拍卖和扶贫、救济款物的发放等。

 

　　二是建立网格化联系模式。发挥基层党支部组织严密、覆盖广泛的优势，第一时间倾听群众呼声。建立网格化联系群众模式，使组织触角延伸到农村的每个角落，包括科学划分网格；组织党群结对，形成“网中有格、定人定格、党群互动、全面覆盖”的格局[45]。

 

　　三是强化矛盾纠纷排查调处制度。充分发挥网络矛盾纠纷的排查调查作用，力争把矛盾发现在基层，解决在萌芽状态，实现抓早、抓小，做到小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交。健全完善稳定形势分析研判、治安形势分析、重大事项社会稳定风险评估等工作机制，建立各类调解组织，落实“以房管人、以证管人、以业管人”的管理服务模式。

 

　　四是加强乡风文明建设。加强农村基础教育，提高农民科学文化素质。加强法制教育，完善村规民约，多层次、全方位地推进公民道德教育，培育具有现代公民意识的新型农民。

 

 

    注释：

 

　　[1]社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排，其目的在于通过整合社会资源协同解决社会问题，规范社会运行，维护社会秩序。参见：何增科.中国社会管理体制改革与社会工作发展[M].社会管理与社会体制.北京：中国社会出版社，2008，1：2-8。

 

　　[2]吴海燕.创新农村社会管理，解决农村社会矛盾[J].求实.2011[12].

 

　　[3]黄晚霞.对农村社会阶层分化后党群关系问题的思考[J].求实.2005(4).

 

　　[4]国家统计局，《新世纪实现新跨越新征程谱写篇章》，2012-08-15.中新网

 

　　[5]郭振宗.加强农村社会管理的重大意义及对策[J].理论学刊.2007(10).

 

　　[6]加快改善农村民生[N].农民日报.2010-02-05（001）.

 

　　[7]钟涨宝.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011(2):10.

 

　　[8]罗锋.从资源汲取到以人为本：乡村社会管理基础变革[J].华中农业大学学报（社会科学版）.2011(2).

 

　　[9]刘铎.基层社会管理体制改革[M].241-243.

 

　　[10]钟涨宝、狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版）. 2011(2):10.

 

　　[11]农村社区是相对传统行政村和现代城市社区而言，在农村地域中结成的社会生活共同体。它以行政村或中心村等一定的地域为范围，由以农民为主体的同质人口组成，并以多种社会关系和经济关系相联。农村社区是新时期在城镇化过程和新农村建设中出现的一种适应农村形势发展需要的全新的社会管理模式，它对于推动社会公共资源向农村倾斜、公共服务向农村覆盖，让广大农民享有改革和发展成果，推进城乡一体化进程，具有极其重要的意义。

 

　　[12] 杨炳珑.农村社区建设体制机制研究.国家民政部基层政权和社区建设司网站，2010-01-22.

 

　　[13] 陈乾雄、莫华.重构利益协调机制与农村的稳定[J].重庆社会科学.2002(6).

 

　　[14] 齐海山、牛晓民.农村公共安全体系建设仍须大力加强[N].东方城乡报.2010-09-14(B07).

 

　　[15] 袁艺.中国农村的自然灾害和减灾对策[J].中国减灾.2009(3).

 

　　[16] 张学成.改革开放以来中国共产党应对农村群体性事件的经验[J].理论学刊.2011(7).

 

　　[17] 张学成.论改革开放以来党和政府应对农村群体性事件方式的转换[J].山东行政学院学报.2012(3).

 

　　[18] 钟宜.我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善[J].探索.2005(6).

 

　　[19]李国宇.关于青岛市农村社会组织培育发展的思考[J].中共青岛市委党校、青岛行政学院学报.2009(2).

 

　　[20] 张翠娥、万江红.社会组织发展与农村社会管理主体多元化——基于农民合作经济组织发展历程的分析[J].华中农业大学学报（社会科学版）.2011(2).

 

　　[21] 张艳、周晓，韩美菊.论乡镇服务型政府的建构路径[J].吉林政报.2009年专刊.

 

　　[22] 王东明.新一轮乡镇机构改革的实践与成效[J].求是.2012[20].

 

　　[23] 邓小平.建设有中国特色的社会主义[M].中央文献研究室.1985,1:65.

 

　　[24] 刘正芳.现阶段我国乡镇体制改革的局限与突破方向[J].四川行政学院学报.2008(6).

 

　　[25] “垃圾围村”反映在农村社会管理上的疏忽[N].南方日报. 2012-02-17(F02).

 

　　[26] 吴理财.农村基层政府如何才能变成服务型政府[J].中国老区建设.2009[11]: 22-23.

 

　　[27]：陈洁，齐顾波，罗丹.中国村级债务调查[M].上海:远东出版社.2009,8.

 

　　[28] 余爱民.治安之忧，平安之盼[J].农村工作通讯.2011(10).

 

　　[29] 江轶.农村社会治安防控体系建设问题探析[J].云南警官学院学报.2004(2).

 

　　[30] 郑金武.我国农村居民基尼系数逼近国际警戒线[N].中国科学报.2012-08-22.

 

　　[31]李姿姿.利益协调体制改革[M].北京：国家行政学院出版社，2009.:88~99.

 

　　[32] 徐伟、张学锋.农村公共安全监管亟须引入“活水”[N].法制日报.2006-02-13（002）.

 

　　[33] 蒋朝栋.关于基层社会管理体制创新的研究与实践[J].宁波通讯.2011[15].

 

　　[34] 李巨.防灾减灾——新农村建设的重要课题[J].中国气象报.2007-03-15(003).

 

　　[35]姜裕富.农村社会组织管理体制探析[J].安徽农业科学.2010[31].

 

　　[36] 王新科，谢丹.建设服务型政府视角下农村公共服务人员队伍现状探析[J].政治研究？

 

　　[37] 黄明娥.从新农村建设视角构建中国特色服务型政府[C].中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集.2011-11-14.

 

　　[38]引自：王宏波.新时期乡镇政权体制改革问题探析[J].生产力研究.2007（9）.

 

　　[39] 霍志坚、李刚、张玉光,胡杰.关注农村社会治安[N].人民公安报.2007-03-09(004).

 

　　[40]吴爱明.公共安全——公共管理不可忽视的社会问题[J].行政论坛.2004[66].

 

　　[41] 罗立政.应高度重视农村社会组织的发展与管理[J].中国民政.2009[11].

 

　　[42]吴理财.农村基层政府如何才能变成服务型政府[J].中国老区建设.2009[11].

 

　　[43]张勤.推动农村公共服务建设是服务型政府的重要职能[J].中国行政管理.2006(7).

 

　　[44]昆明市崇明县杨桥乡，2004年4月，成立了昆明首家“为民服务中心”。到2007年，昆明市全市各县（市）区、乡镇（街道）都建立起了“为民服务中心”，构建了县、乡、村三级为民服务网络体系。参见：吴晓松.“连心桥”构架昆明农村服务型政府[N].昆明日报.2007-10-07(A02).

 

　　[45] 张新强，“三位一体”：农村社会管理模式的新探索，求是杂志[J]，2011[23]:41-42。

 

（转自中央编译局网站）