新改革时期社会治理的创新及其使命

 

 

 

    在十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，“全面深化改革”无疑成为其中最为重要的关键词，它不仅是对中国35年改革开放的一个阶段性总结，更是再次吹响了中国下一阶段持续改革的号角，在某种意义上预示着中国改革实践开始迈入了一个新的时期。

 

    与十一届三中全会以来一直强调的改革不同，这次提出的全面深化改革更加突出了改革的系统性、整体性和协同性，其在改革要求方面至少具有以下不同于以往的显著特征：一是从原来突出强调以经济改革为主到现在更加强调全面系统性的改革；二是从原来强调效率优先的改革到现在更加强调公平可持续的改革；三是从原来改革初期更多的是突出观念层面的改革到当前更多的是触及利益层面的改革；四是从原来摸着石头过河搞改革到现在更加强调在改革的深水区中做好顶层设计；五是从原来强调“胆子要大，步子要快”的改革到现在开始强调“胆子要大，步子也要稳”的改革；六是从原来改革遇到问题更多的是绕着走到现在突出强调要勇于直面改革的深层次复杂问题。可见，全面深化改革不仅在改革的范围和内涵上大大拓展了改革开放初期所提出的目标和任务，而且在改革的勇气、决心和智慧方面也大大超越了以往的改革。《决定》尤其强调要“创新社会治理体制”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个新的社会治理时代树立了风向标，也为取得全面深化改革的丰硕成果打下了深厚的社会基础。

 

    社会治理作为国家治理体系的重要内容和有机组织部分，说到底是一种结构性的制度建构和政策安排。但是，由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家—单位—个人”的一元主体、单线条的社会治理格局虽然在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放之后的30多年里，由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由原来的“总体性社会”逐步演变成了“多元分散性社会”，尤其在阶层结构方面表现出了某种程度的“分化”、“断裂”和“固化”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会治理新格局，更新治理理念，改进治理方式，发展社会事业，拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设和全面深化改革而言具有十分重要的战略意义。因此，在这一新的改革时期，社会治理变化的路径和宗旨就在于：通过有效的制度变革和政策供给，逐步实现社会治理从“总体-支配型”的政治化模式向“制度-技术型”的管控化模式，再到“系统-协同型”的共享化模式的转变，以实现社会治理效能和改革效果的显著提升，从而最终达到增进社会福利与保障、促进社会公平与公正、维护社会长期稳定与协调发展的目的。

 

    十八届三中全会的《决定》把以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，把“政府负责”改为了“政府主导”，虽然都只有一词之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。同时，特别提出了通过改进社会治理方式，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理“四个”治理，为社会治理提出了明确的任务和要求，其中“系统治理”的理念尤为重要。中国改革不仅是一个制度转型的过程，同时也是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。随着政治权力的逐步退让和市场“决定性作用”的发挥，从全能型体制和总体性社会中会产生出各种类型的社会主体，并拥有以决策权为核心的自主性。与此同时，不同社会主体的运行目标、运行规则、价值指向和社会功能也开始自行其是，中国社会由此将逐步进入一个多主体、多中心、多轨道运行的“部门分立型体制”。这个过程意味着对总体性社会建设的分割，并逐步发育出由专门的社会治理主体来与之匹配。因此，从总体性社会到多元分散性社会、从全能型体制到部门分立型体制的转变就特别需要一种新型的社会治理方式来联合多元社会主体对社会事务进行系统治理，从而提高整个社会治理的整体性、协同性和有效性。这种新型的社会治理模式就是“系统-协同型”的共享化社会治理，其在新改革时期所承担的核心使命将主要体现在以下几个方面：一是在治理主体和权威构成上，“系统-协同型”的社会治理主体和权威是多样化的，除了传统的国家和政府组织以外，它还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与，各社会治理的主体在公共管理活动中都可以发挥和体现其权威性，是建立在平等、伙伴关系基础上的新的权威。二是在治理的方式和手段上，传统的“社会管理”方式一般都是以带有行政性的管制方式为主，比较强调制度规则的管控和管理技术的介入，而“系统-协同型”社会治理方式除了行政方式以外还特别强调法律、市场、社会心理、文化和思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动和人性化的公共服务。三是在治理的功能和效果上，“系统-协同型”社会治理所发挥的整体功能总和将大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。因此，在社会治理过程中，它会努力促使各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，并突出地强调治理多元主体之间的多向积极互动。从这个意义上来说，“系统-协同型”社会治理会特别突出主体之间的交互性、平等性和共享性。四是在治理的目的和要求上，传统的“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，其资源也更多地是依赖权力来配置的。而“系统-协同型”社会治理则强调政府管理要多给社会和基层放权，并为社会组织和公民个体的增权提供机会和便利。其最终目的是为了培育更大范围的公民社会、提供更广泛的社会参与渠道和实现人人都有尊严的生活，是真正体现“以人为本”的管理和服务。就像习近平同志所强调的，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，重心必须落到城乡社区。

 

    当然，社会治理创新和全面深化改革的成效不是一蹴而就的，就像我们走过的35年改革开放路程一样，“系统-协同型”社会治理模式的创设既是新改革时期的一种目标和要求，也是一个社会发育和成长的过程，更是一种培育广泛社会文化共识的价值追求和行动使命。