注重生态文明导向 实施国土有序开发
- 2013-06-03 13:04
针对目前我国国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题，我们应立足我国基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。
■严金明
辽阔的国土，是中华民族繁衍生息的共有家园。然而，我国人口众多、土地资源相对不足、环境承载能力较弱的国情，短期内难以改变。并且，我国将迎来三大高峰：人口高峰、城市化高峰和工业化高峰，未来近20年中我国城镇人口将会净增约2亿至2.6亿人，平均每年增加1000万到1300万人。
我国耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐，过去10年间我国城市化水平每提高1个百分点，耕地减少30万公顷。我国适宜人类居住土地大约为19%，集中分布着全国55%的耕地，并承载全国80%的人口，是人地关系最为紧张和耕地保护与建设用地扩张矛盾最为尖锐的地区。
在以上国情的基础上，我国国土资源开发利用面临的挑战有：工业化、城镇化进程加快对资源环境的压力加大；人口和基础产业在空间上过度集聚使国土自然基础之间的失衡加剧； 城镇无序蔓延和重化工业不合理布局严重威胁农产品生产安全；海洋开发强度不断加大导致海陆资源统筹利用、海洋环境保护和权益维护的任务更加艰巨，全球化进程加快使维护国家资源安全和经济安全面临更加复杂的局面。
针对目前我国国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题，我们应立足我国基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。
以资源禀赋和环境容量为基础
坚持国土开发与资源承载能力相匹配
随着我国工业化、城镇化进程的加快，各类资源的需求不断增长。目前我国年均建设用地需求约为70万～80万公顷，但年均能提供的建设用地仅有40万公顷，国土开发和资源供需矛盾凸显。
未来20年，粮食需求量持续增长，但耕地逐年减少，粮食安全面临严重威胁。随着工业化、城镇化、农业现代化同步发展，城镇建设和农业生产对国土空间需求不断扩大，城市与农村、生活与生产、农业与建设之间的空间需求矛盾日渐突出，不合理的国土开发强化了各类空间利用之间的不良影响，造成国土空间利用的效率损耗，加剧了国土开发利用的生态化矛盾。
国土开发利用必须尊重自然规律，把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件，根据区域资源环境中的“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚，确保国土开发在保障生态环境安全、保障资源安全、粮食供给安全等前提下进行。
划定“生存线”、“生态线”
推进“两线”管控引导
目前，我国农用地保护和生态保护的形势日趋严峻。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地，同样，为保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能土地的保护。但是，农用地后备资源少，生态环境约束大，资源补充能力不足，国土保护面临更加严峻的形势。
划定“生存线”、“生态线”，加强国土开发空间管控，夯实水土资源基础，构建生态屏障体系，统筹国土资源开发、利用和保护，加强对人口和城乡发展、产业发展、现代农业发展的空间引导，全面提升国土空间开发效率和质量。
划定“生存线”，即严格保护耕地和基本农田。坚守18 亿亩耕地红线。实施最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，加强对农业种植结构调整的引导，加大灾毁耕地防治力度，适度开发宜耕后备土地，强化耕地质量建设和管理；划定并永久保护基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
划定“生态线”，即严格保护国家基础性生态用地。严格生态红线控制。在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，严格禁止大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品供给能力。严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用。严格保护林地。通过生态自我修复和加大治理力度等措施，有效保护森林资源。2020 年，全国林地面积达到37.49 亿亩，森林覆盖率达到23%以上。
加快土地整治转型
构建国土综合整治新格局
目前，我国的土地整治正处于转型发展阶段，尚未全面进入主要以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。在“保发展，保红线”方针的指导下，为了实现耕地总量动态平衡，我国当前土地整治仍以增加耕地为首要任务。
土地整治目标单一，土地整治中“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重耕地、轻农民；实际工作中缺乏对农民生产、生活以及改善环境需求的统筹兼顾，忽视生态环境的保护”问题突出。目前，在我国尚未解决耕地数量问题，开始解决耕地质量问题的同时，土地生态环境问题又提上议事日程。
为此，我国需要积极引导土地整治向现代意义的土地整治即景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展。
针对我国局部地区生态环境脆弱、土地退化与破坏严重、自然灾害频发等问题，构建以农产品主产区、城市化地区、重要生态功能区、能源与矿产资源开发集中区、海岸带及海岛为主要类型的国土综合整治新格局。
农产品主产区重点开展农用地和农村建设用地整治；城市化地区重点开展城镇低效用地再开发、城市群人居环境改善提升；重要生态功能区重点开展水土流失、荒漠化、石漠化和生物多样性维护整治；能源与矿产资源开发集中区重点开展废弃地复垦和矿山地质环境恢复治理；海岸带及海岛综合整治重点开展海岸带和海岛综合整治修复、领海基点海岛保护和渤海湾综合整治。
实施陆海一体化开发
促进陆海统筹发展
我国是海洋大国，但海洋国土开发缺乏统筹，资源环境问题逐步显现。海岸和近岸海域开发密度高、强度大，90%以上的海域开发利用活动集中在15米等深线内的近岸海域，工业和城镇建设围填海规模增长较快，海岸人工化趋势明显，部分围填海区域利用粗放。当前，70%的沙质海岸侵蚀严重，50%以上的滩涂湿地丧失，大部分近海经济鱼类不能形成鱼汛，近岸部分海域污染、赤潮等海洋生态灾害频发。
我国海岛众多，拥有面积大于500平方米的海岛7300多个。但由于缺少统一规划，开发活动自主性、随意性大，开发秩序混乱，严重影响到海岛生态保护及资源可持续利用。
因此，充分认识海洋作为国土扩展空间、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，推进实施海洋发展战略，实施陆海一体化开发，统筹陆地和海洋资源利用，协调生产、生活、生态用地和用海，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发。
优化海洋经济总体布局，促进形成参与全球竞争的海洋经济圈，加强海洋生态建设，保护和修复海洋生态功能，在确保海域环境安全的前提下，积极推进海洋资源开发利用。根据陆海空间开发利用的关联性和海岸带的整体性，实施陆海统筹发展，从发展定位、空间布局等方面加强统筹协调，构建产业体系联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局，全面提升国土开发利用水平，增强国土综合竞争力。
总之，我们应该坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以促进经济社会发展与资源、生态、环境相协调为核心，以资源环境承载能力为基础，构建以环境质量、耕地资源、水资源、自然生态和人居生态保护为主题的全域国土保护新格局。