务实推动小城镇健康发展

 

    中国特色城镇化的空间特质就是紧凑的城市、开敞的乡村，这也是人类城镇化发展的一般规律。

 

    党的十八大特别强调了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，是完全符合我们基本国情的，也是对城镇化空间布局的科学指引。

 

    ■李兵弟

 

    党的十八大指出：加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。中国的城镇化发展是只需要几十个超级的大都市区呢，还是需要几千个蓬蓬勃勃繁荣昌盛的小城镇？

 

    从党的十六大讲城乡统筹，到十七大讲城乡经济社会发展一体化的新格局，再到十八大讲加快完善城乡发展一体化的体制机制，建设新型工农、城乡关系，反映了我党在领导全国现代化进程中，对城乡发展认识和工作要求的不断深化。推动城乡一体化发展已经是中国特色城镇化发展的内在要求，是新型城镇化发展道路直面的重大课题，是现阶段城镇化进程中必须完成的艰巨任务，更是当前各级政府正在努力持续破解着的发展难题。

 

    我们讲城乡关系、工农关系的“新型”，从本源上认识就是从新中国成立初期二十来年的城乡分治，经历改革开放以来的城市主导，到今天推动的城乡融合共同繁荣。我们根据中国国情，将城市化称之为城镇化，就是要更加突出城市化发展中的小城镇作用，这是一个不断认识不断提升的过程。推动城乡一体化融合发展，其中小城镇的发展作用不容忽视、不能忽视、不敢忽视，今天必须更加务实地推动重点小城镇快速健康的发展。

 

    其一，把握中国城乡发展格局的空间特质。中国特色城镇化的空间特质就是紧凑的城市、开敞的乡村，这也是人类城镇化发展的一般规律。我们必须清醒地认识到，迄今为止，人类的城镇化道路并没有走完，当今国际社会城镇化的经验主要是发达国家的经验，作为我们这样一个人口大国，没有可以完全借鉴的国际城镇化经验。

 

    一些发达国家，尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失去繁荣稳定农村的支持，失去自然循环的生态保障，单纯地推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性。党的十八大特别强调了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，是完全符合我们基本国情的，也是对城镇化空间布局的科学指引。

 

    开敞是乡村空间的特质，不能把农村建设得跟城市一样密、一样高、一个样。小城镇兼具城市的紧凑集中与乡村的开敞疏朗，应当是我们今后发展的重点。

 

    其二，坚持走低成本、低消耗与环境低影响的城镇化道路。我们既是一个人口大国，也是一个农产品生产大国和农产品消耗大国，如果从更广泛的意义上讲，我们还是一个资源需求、环境需求的大国。因此，低成本低消耗与环境低影响的城镇化道路是我们唯一可循的基本路径。

 

    依据科学规划管理建设的小城镇在这方面具有明显的优势。我们支持特大城市与大城市的持续发展，但是在新型城镇化道路中，它们更应该注重功能性的调整完善，把重点放在创新性的产业研发、对周边区域发展的服务引领，而不是推动资源要素的进一步空间聚集，把一般性的制造业和发展空间让渡给小城镇。我们是制造业的生产大国，如果大城市强大的生产能力不能逐步让渡给小城镇，那么小城镇就很难发展起来。

 

    从发达国家来看，小城镇是承载城镇人口的主体。德国的城镇化率现在是97%，70%的人居住在小城镇；美国的城镇化率是84%，有一半以上的人居住在5万人口以下的小城镇。我们国家小城镇在近些年发展相对滞后，核心是体制机制问题。例如，一些地方政府还在不断地撤市撤县设区，带来资源要素向大城市不断集聚，在这种行政资源推动的要素集聚下，小城镇的发展空间更加狭小了，大城市病也更加严重了。显然，这不利于我们走出低成本低消耗环境低影响的城镇化道路。

 

    其三，依托小城镇解决好中国的“三农”问题。城镇化本质上是一个国家发展的公共过程，是各级政府的公共财政不断向农村地区转移支付的过程。

 

    如果公共财政向农村支出的建设活动要有效率，就必须要有一定的空间载体，小城镇是最为适宜的。城镇化进程中变化最激烈的是谁？可能很多人都说是城市，但是我想说，变化最剧烈的是农村。自上世纪90年代以来，我国的自然村落在城镇化进程中已经基本灭失了100万个，不少传统村落、农耕文化、地域文化也随之消亡随之转化，现今还有空心村、空心房等农村发展的空心化，以及农村留守等基本公共服务问题亟待解决。

 

    我们应承担起在城镇化进程中的农村发展责任，以科学严谨的态度引导改变以往自然条件下形成的农村地区聚落方式，重构和优化包含重点小城镇和中心村为基础的城乡空间聚落形态；改变以城市为主、为重的公共服务布局模式，形成以小城镇为核心的农村地区公共服务中心服务圈；改变乡村地区以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇和新社区的城乡统一协调的社会管理体制。

 

    其四，在国家层面确定小城镇发展的10年培育期。我认为，在推动新型城镇化发展中，更为急迫的是确立国家层面的，以县城、重点镇为主的小城镇10年发展培育期，使其与国家两个五年计划同步。

 

    如果城镇化率每年以一个百分点的速度发展，10年后我们国家的城镇化水平就达到60%以上了，这个时期宏观尺度的空间聚落基本成型。

 

    这些年我国网络化的基础设施建设投入夯实了小城镇的发展基础，国家财力的提升、社会财富的增加都有了支撑小城镇发展的条件，多年积累的转移农民市民化也需要在空间载体中释放，全力支持小城镇发展正当其时、十分迫切，正所谓舍此难为、舍时难继。

 

    我再次呼吁，把支持小城镇发展作为国家的发展战略，把小城镇发展10年培育期纳入国家城镇化推动的重要工作内容。

 

    明确重点小城镇发展国家培育期的主体政策，重点是制定小城镇产业引入机制，深入推动小城镇行政管理体制与户籍制度改革，制定城乡二元结构混合建设用地管理制度，制定可转移的社会保障制度，发行国家贴息的小城镇市政设施建设债券等。

 

    2001年中共中央十一号文件要求促进小城镇健康发展，2004年当时的国家建设部会同国家发改委、国土部、农业部、科技部等确立了1887个国家重点镇，囿于当时体制没能出台相应的扶持政策。历史不能再重复了。

 

    其五，以市场机制推动小城镇发展的优胜劣汰。我们现在有近2万个建制镇和1.4万多个乡集镇，不可能都发展起来。要充分发挥市场机制作用，实现小城镇发展的优胜劣汰，进一步推动重点小城镇的功能提升与强势发展。提升小城镇的集聚功能，扩大产业规模、集约用地规模、强化集聚人口和产业的能力；优化城镇群空间格局与小城镇发展空间布局，实现小城镇与大城市的合理职能配置；加强基础设施与生态建设，提升小城镇发展品质；加大公共财政转移支付在小城镇落地生根，解决民生难题、配套公共服务，更多地吸纳农民就地就业居住生活，更广泛地覆盖服务周边农村地区。

 

    在加强小城镇特色功能发展中，尤其要加强农村地区小城镇有特色的发展，优先发展能够带动现代农业发展的建制镇、为农村特色产业服务的特色镇、有一定产业基础吸纳农民工能力强的工业镇、能承担大中城市产业转移和产业集群发展的小城镇、能有效改善周边农村地区人居环境的中心镇。

 

    其六，以更加进取的精神推动促进小城镇发展的制度创新。

 

    首先，要尽快启动设市机制，改革设市基础条件。少立新区、多设新市。探索加快撤镇设市步伐和县辖市的可能模式。

 

    其次，改革现行市管县管理模式，弱化地级市的直接管权，强化县级公共财政支配权，支持县域经济特色发展。

 

    第三，推动将城市维护建设税改革为城乡建设维护税。成立小城镇基础设施建设专项基金。

 

    第四，探索农村集体建设用地上发展小城镇的新模式。

 

    第五，不能以计划经济体制模式盲目推动新区设定，设新区必须要有一系列的基础性研究工作，科学界定新区的作用，改革新区设置模式。不能按项目审批的方式批准设置新区，要跳出单一部门审批的藩篱，可以采取一家牵头部门参与联合审批的方式。

 

    作者简介：

 

    李兵弟，中国城市科学研究会副理事长、住建部村镇司原司长。