迟福林:改革的当务之急是政府转型
- 2013-02-26 09:12
今年是十八大之后的开局之年，以政府转型与改革带动全面改革的重点突破，各方面有着很大的期待。我理解主要是两条：一是政府改革要与全面改革结合起来，以政府改革带动和促进经济社会转型以及相关改革，以增强改革的信心；二是政府机构改革方向要准，路子要对。2006年，国家“十一五”规划就提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。未来5至10年“五位一体”全面改革的关键和重点仍然是行政体制改革。
改变“增长主义”倾向理顺政府与市场关系
这几年，虽然政府职能转变取得一定成效，但是政府职能转变仍不到位。尤其是前几年应对金融危机的某些政府干预手段，有常态化的倾向，突出表现在：行政权力的扩张倾向；地方层面的“增长主义”政府倾向。例如：以追求GDP增长速度为首要目标，以扩大投资规模为重要途径，以土地批租和上重化工业项目为主要任务，以资源配置的行政控制和行政干预为重要手段。这种政府主导型的增长方式，不可避免地导致投资消费失衡、重复建设、资源浪费、环境污染等问题，还造成公共服务的缺位。与此同时，因政府职能转变不到位所产生的消极腐败问题，是政府公信力下降的主要原因。为此，需要以改变“增长主义”倾向为重点理顺政府与市场的关系，并着力解决经济运行中两个突出问题：
一是行政审批。当前，行政审批事项仍然较多、审批程序繁琐、效率低下，利用审批牟取私利的问题比较严重。加大力度推进行政审批制度改革，已成为转变政府职能的迫切任务。
二是行政垄断。从现实看，垄断仍然是制约市场经济发展的突出问题，并且也成为深化国有企业改革的重要制约因素。尽快破题垄断行业改革、尤其是打破行政垄断，已成为深化市场化改革的重大课题。
以优化权力结构为重点转变政府职能
多年来，我们一再强调政府职能转变，并作为行政体制改革的核心。为什么总体成效不大？我认为，关键在于如何优化行政权力结构尚未实质性破题。举两个例子做简要分析：第一，以综合性部委为例，既负责国家宏观政策、中长期发展规划的重要职能，又具体负责重大项目的审批，还要负责价格监管和市场稳定。这就使其不得不把很大的精力放在重大项目的审批上，放在短期的市场稳定上。第二，以某些专业部委为例，本应成为决策主体，由于部分决策权集中到综合部委，它主要偏重具体的资源分配和相关审批，这样就使其执行机构的特点突出，而决策主体的角色不到位。另外，决策权、执行权和监督权不分，也给权力寻租留下空间。综合多方面的情况看，政府职能转变的深层次问题是调整优化行政权力结构。前些年，深圳等地在这方面作了一些积极探索。从这两年广东的实践看，调整优化权力结构，需要解决政府如何“放权”、“分权”、“限权”。
首先，以增强市场和社会活力为目标实现政府放权。解决政府与市场关系，关键是通过政府向市场放权，大幅度削减行政审批权，在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用；解决政府与社会关系，关键也在于政府向社会放权，在激发社会活力的基础上创新社会管理。
其次，以权力有效制约和协调为目标实现政府分权。按照十八大报告“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，建立行政范围内的分权体制，以确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。
第三，以权力运行公开透明为目标实现政府限权。实现权力运行的公开化、规范化、法定化，有效约束政府自身利益。以“三权分设”为重点深化大部门制改革
大部门制改革仍是行政体制改革的重要抓手。按照十八大精神，下一步的大部门制改革，应把重点放在调整和优化权力结构上。对此，建议尽快研究提出以“三权分设”为重点的大部门制改革的总体方案，并建议在总体方案尚未出台以前，只对职能交叉重叠、矛盾问题突出的部门进行机构调整，而不急于全面推进大部门制改革。
建立以大部门制为重点的行政决策系统。以强化决策主体行为的有效性为重点深化大部门制改革，着力解决行政决策权既过于集中又过于分散的问题，强化各个部委的决策主体职能，实质性提高决策效率和质量。
建立法定化、专业化的行政执行系统。把建立自上而下强有力的执行体系作为深化大部门制改革的重要任务。建议结合事业机构改革，尽快提出行政执行系统建设的总体方案。
建立权威性的行政监督系统。行政范围内的监督权，如何超脱于决策权和执行权，独立实施有效监督，尚未有实质性进展，需要提出总体设计。
全面推进政务公开
这些年，由于改革的不到位，以部门利益、行业利益、地方利益为特点的政府自身利益倾向具有普遍性。究其原因，重要的是行政权力运行缺乏应有的透明度。“把权力关进制度的笼子里”，关键在于全面推进权力运行的公开化：一是全面推进政务公开、财政公开，抓紧出台官员财产公开、司法公开的具体方案。二是强化司法监督、媒体监督、公众监督，实现权力制约权力和社会监督权力的有机结合。三是尽快制定本届政府降低行政成本的行动计划，建议把行政成本占比逐年下降作为政府工作的约束性指标。
十八大后的改革与过去有很大的不同：一是转型与改革交织融合，经济转型、社会转型、政府转型都直接依赖改革的突破；二是改革面临的利益矛盾越来越突出，既涉及增量利益的合理分配，更涉及存量利益格局的调整；三是改革的时间与空间约束明显增强，“改革与危机赛跑”不是危言耸听。在这个特定背景下，以改革红利释放发展潜力，需要以政府改革为切入点，尽快制定下一步改革的总体方案；需要尽快建立中央层面的改革协调机构；需要尽快实现改革攻坚的实质性突破。